一、 校长负责制的实施现状
实施校长负责制,是为了让校长在学校管理工作中拥有更多的主动权和自主权,充分发挥校长在学校管理工作中的能动作用,最大限度地调动广大教职工的工作积极性。其目的是为了协调三个关系:一是协调校长与教育行政部门的关系,试图转变当时学校单纯作为上级教育行政部门的执行机构的状况,通过实行校长负责制来扩大学校的办学自主权;二是协调校长与党支部的关系,试图转变当时学校名为集体领导,实际无人承担责任,办事效率低下的状况,通过实行校长负责制,明确校长作为学校的责任人,并从法律上赋予相应的权力;三是协调校长与教职工的关系,试图转变当时学校面临人事制度变革的艰难而被动的状况,赋予校长一定的决策和裁量权,以强化改革推进的力度。可20年来我国广大公办学校,特别是西部广大农村公办学校,校长负责制实施下来,教师的主人翁意识、责任感和事业心不但没有得到有效增强,相反消极因素却比校长负责制实施前有所增长。
因此,“校长负责制”在实施中逐渐演变成了“校长家长制”或“校长独裁制”,原因在于校长是“一校之长”,是学校的“一把手”,认为既然要我校长负责,我就得统管学校,包揽一切,学校人、财、物的安排,硬件和软件的使用和开发等,全都得由我说了算。这种一手遮天的管理作风,在很大程度上体现出“个人意志”强加于人的“权力”特征。最终在管理运行过程中,校长与群众之间往往形成鲜明的对立情绪,即使群众迫于校长的权威而忍耐、屈从,但在执行校长意志的行动中表现出消极、被动的应付性,不但学校的部门工作受到牵制,而且教职工的教育教学思想和行为也受到严重束缚,无法自由地进行改革的探索和尝试,形不成个性化的教育教学风格。所以,这种管理方式危害极大,轻则扼杀教职工的民主精神,重则给学校的教育教学造成混乱,消耗教育资源,贻误下一代的成长,最终也会使校长本人走向绝路。特别是随着我国市场经济的发展和教育改革的不断深入,校长负责制也更加暴露出其自身的缺陷,出现一些不尽如人意的问题。如一些校长大权独揽,为所欲为,贪污腐败,特别在普九期间学校基础建设中所出现的大量豆腐渣工程、校服回扣事件等。据一份关于教师对校长负责制在学校管理中作用的调查表明:48.66%的教师认为校长负责制在学校管理工作中的作用一般;10.33%的教师认为根本就没有作用;26%的教师认为校长负责制的作用较小;而只有18%的教师认为校长负责制的作用比较大。因此,从调查的结果来看,校长负责制还未能深入到教师心底,学校的改革尚处在单一方面的改革,缺乏整体的推动作用。
二、 校长负责制现状产生的原因
1.委任制的保护
上级教育行政部门是校长权力的委任者。校长的产生途径客观上容易造成校长专制。我国的校长基本上是委任制,其次有考察委派制、公开招聘制等。由于校长都是由上级部门任命,要免职也只能由上级部门免职,教职工民主参与的比重相对较小,教职工对校长的去留起不到决定作用,致使校长惟上命是从而下言不进,所以委任制就是校长专断制的滋长之源和背后的靠山。
2.任中无监督
上级教育行政部门是校长的权力委任者,从权力体系上看,它应该能很好地发挥上位监督作用,但由于监督成本的限制,上级教育行政主管部门与校长之间存在着严重的信息不对称,导致监督无力。随着校长招生权(特别是择校生)、人事权等权限的进一步扩大,很多地方的监督成了一种上级与下级交易的筹码,这也是校长负责制容易产生机制扭曲的原因之一。
3.缺乏制衡机制和民主监督
校长专制的出现,是校长的权力过大,还是一些校长的自身素质不过硬?究其原因,根源在于缺乏一个健全的监督制约制度,校长的行为更多地依赖其自身素质和道德自律。校长负责制在设计之初就预存一种结构性缺陷,这就是校长手中之权的制衡问题。与校长全面负责为核心相应的党支部保证监督、教职工民主管理的乏力,他们的监督职能虽然与校长负责制一同写入相关的法规文件中,但其功能的发挥同样使人担忧,一方面校党支部的权力在校长负责制中根本没有清晰的规定,而校长负责制的相应责任同样也无明确规定,这种权力和责任的不对等,促使校长的权力扩张,导致校党支部功能退化成教职工或党员职工的思想教育工具,其监督作用可想而知。另一方面,从法律角度看,学校教职工代表大会根本不是学校的权力主体,同时,其成员都必须接受校长领导,所以,这种下位的非权力监督根本不可能发挥作用。
三、 完善中小学校长负责制的路径
实行校长负责制的中心问题是校长职务、权利、责任三者的统一。校长负责制是一个完整的概念,它的内容包括:上级机关领导、校长全面负责、党(委)支部保证监督、教职工民主管理,它是四位一体的学校内部领导机制,相互联系、相互制约、不可分割的关系。校长全面负责是校长负责制的核心,党(委)支部保证监督是坚持党的领导原则的体现,教职工民主管理是促进学校管理民主化的保证。但在实际的制度执行中并没有形成这样完美的权利制衡机制,更没有立法和制度上的保证,因此,完善校长负责制,建立中小学管理的权力制衡机制势在必行。就权力的制衡问题,笔者认为,我们目前面临着三种对权力的制衡:一是以权力制衡权力,也就是教育行政主管部门对校长的权力制衡,这是一种强势,是有效的,是上级领导和主管部门要进一步加大检查监督的力度,把过程监督与结果评价相结合,对情节严重的要加大惩处力度;二是以权利制衡权力,真正实现教师的知情权、参与权、表决权,比如我们的职代会就发挥着这样的职能;三是以制度制衡权力,我们在进行制度设计的时候,应该注意一些敏感问题的处理。相信只有真正建立起科学合理的民主监督制度,学校的发展才能沿着民主化、法制化的轨道前进。
1.加强教育行政部门监管,以权力制衡权力
校长既然由上级部门任命,上级部门也要负责对校长进行培养、管理和监督。对校长工作进行科学的量化考核,教育主管部门应制定涵盖校长各个方面工作的考核细则,不仅要搞好校长负责前的评估工作,更要加强任职过程评估和任职届满评估。要变每年一次的考核为平时考核和年度考核相结合。上级领导部门要深入学校,多倾听教职工的意见,实行严格的评估管理,对校长工作作出科学的全面的评价。
2.构建学校的内部制衡机制,以权利制衡权力
“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”孟德斯鸠明确地阐述了制衡的原理,他认为,“制约”和“均衡”是为了防止权力的滥用,进而在权利制衡上,西方的宪政设计从不依赖于个人的觉悟和自律,他们依靠的是法制和民主。因此在稳固校长现有权力的同时,我们也可引入西方的权力制衡原理,提出党支部的核心作用和监督保证作用,以及教职工代表大会的民主监督作用,明确划分三方面的职责、权限和相互关系,从而形成校内的“三驾马车”管理体制。
(1)明确校长现有权限
国家教育部门应在法律上明确校长的权力、具体范围及其行使权力的方式和程序,并明确违法行使权力应承担的法律责任。但目前有关法规对校长权力没有直接作明确具体的规定,只有在《中华人民共和国教育法》第28条规定了学校及其他教育机构可以行使九个方面的权利;1991年6月颁行的《全国中小学校长任职条件和岗位要求(试行)》也只列举式地规定了中小学校长四个方面的主要职责。尽管上述法律和文件对校长的权力有了一些规定,但校长的每一项权力的具体范围并未明晰。可以说正是因为国家对校长的权力没有明确的边界,一方面导致了校长在实践中权力偏大,另一方面导致教育行政部门对本属校长的权力的随意干预。校长全面负责是校长负责制的核心,为了使校长尽职尽责,全面贯彻教育方针,实现教育目标,把学校办出特色,应通过立法,保证校长的办学自主权。
马怀德教授主持的《学校法》课题中对校长职权作了相关论述,实行校长负责制的学校,校长拥有的权利具体有:对外代表学校,负责执行学校的发展规划,预算计划和教育教学计划,组织学校教学工作、监督教育教学过程、领导学校各职能部门、保证学校内部管理制度的实施,维护学校秩序,聘任和解聘教师以及其他工作人员,采取措施保证学校、学生、教师、职工的安全、卫生和健康,遇有紧急情况,校长可以禁止相关人员进入学校内部和教学场所,或者暂停教学或学校其他活动,与学校教育和管理相关的其他职权。
(2)强化党支部保证监督作用
实行校长负责制就是要“党政分开”,不是削弱党支部的领导作用,而是让党管好党,充分发挥党的核心作用,防止过多地干涉行政事务。校长负责制明确了党支部在把握学校的办学方向与学校的思想政治工作中要起核心作用,保证党的基本路线和教育方针的贯彻执行。在此前提下指明党支部参与学校重大问题的决策,由党组织带领教师切实发挥监督作用,参与非常规性事务的调研和决策,将校长的权力约束在日常管理的阳光区间,这是学校实行民主管理与监督的重要保证。
(3)教职工代表大会
教职工代表大会等民主机构是学校教职工参与学校工作管理和行使民主权利的基本组织和主要渠道,然而学校民主制度与机构的建立,只是民主管理的前提,而制度与机构的作用关键在于其实施的过程,在于看这些制度是不是能够通过民主机构得到有效执行。教代会的作用主要是将学校教职工的意见反馈给学校校长,从而实现教职工对校长的有效监督。学校的重大事件以及涉及教职工重大利益的事件都得经过教职工代表大会审议通过,这充分显示了校长负责制中民主管理学校的重要性。校长有权聘任教师,而广大教职工也有权对学校实行全面监督。由教代会配合上级主管部门进行考查测评,评价校长的行政能力和绩效,决定其任免。
3.以制度建设制衡权力
(1)校长遴选制度
从校长的选聘来看,校长委任制,在一定程度上行政考虑大于教育业务考虑,事实上漠视了广大教职工、学生和家长的权利和意愿,使他们成了当事人中的“局外人”,而他们恰恰是与学校、教育教学关系最直接、最密切,角色最重要也应是最有发言权的群体。对这种上级部门的任命制,完善校长负责制不是简单增设监督机构就可以了事的。首先要改变权力的来源,让全体教师直接选举自己的校长,这是关键,其次要把好入口关,建立校长人才储备制度。在校长产生方式上,提倡制度创新,先试点后推广,逐步实行竞选上岗的任期目标责任制。在目前阶段,或竞选产生,或选拔任用。在任用前,要从选拔任用干部的政治高度出发,还要进行民意测验,听取群众意见,认真做好考查选拔工作。
从教育的长期发展考虑,中小学校长应当逐步取消直接任命制,实行专职聘任制。可采用民主推荐、提名、自荐等方法从符合任职资格的人员中产生校长候选人,由教育行政部门选拔任用。选拔过程应得到教师、家长和社会的参与和监督。最终,由县级教育行政部门与拟任人选签订聘任合同。对此我们可以借鉴德国的经验,德国对中小学校长的选拔也是很严格的,大致分为四步:第一步,刊登招聘广告,由区政府进行初选;第二步,对初选合格者进行考察:(1)听课,了解入选者的教学水平;(2)对年轻教师进行评价,看其有无指导教师的能力;(3)召开一次教师大会,看其组织能力如何;(4)检查对教育政策法规掌握的情况;第三步,根据考察结果,区政府与学区教育局协商确定推荐人选;第四步,上报州政府任命。有的州在任命之前还进行考试,合格者才被任命当校长。
(2)校长问责制
校长问责制是校长未履行自己的职责或者在履行自己职责的过程中滥用职权、违反法定职责和义务时,由特定主体追究其责任,令其承担某种后果的一种监督与责任追究相结合的制度。它有三个方面的基本内容,一是校长问责制是一种法律制度,其依据是宪法和法律的相关规定;二是校长问责制是一种责任制度,它与权力及其行使是共生的;三是校长问责制是一种监督与责任追究相结合的制度,这个制度的关键词是“追究”,始终以追究责任作为出发点和归宿,离开了责任追究,这个制度就没有内核,就失去了存在的必要性。校长问责制不只局限于对权力运行过程的监督,还体现对权力运行结果的评价和责任追究。
校长问责制作为一种新型的教育管理思潮悄然走进了教育领域,影响着现代教育管理的基本走向。从操作层面上来理解,就是“岗位责任制”的追究制度,学校校长在工作过程中履行足够的教育权利和教育义务。同时,对其出现的疏忽或过失追究必要的责任,以提高学校的办学质量。教育问责制首先是对校长负责制的一种肯定,同时也是对校长权力的制约,是对校长负责制的有益补充,它有利于校长在学校管理过程中,确立正确的管理服务观和责任意识,也是对现代教育管理体制中校长的终身制、常任制和任免制度的创新,对于提高教育决策的透明度是有益的。
(3)校长审计制度
首先,要做好校务公开工作。做好校务公开是学校民主管理的一项重要内容,但许多学校的校务公开流于形式。这要求上级部门及时督导,校工会组织认真实施。使学校各项制度、规划、建设、支出让全体教职工明白,增加学校工作的透明度,这样才能更好地对校长实行监督,才能确立教职工的主人翁地位,激发他们的主人翁精神,提高他们的工作热情。
其次,要加强对校长的审计工作。对校长的审计不能只局限于离任审计,要加强平时审计,特别是年终审计。要审计校长所签署的各项支出,特别是大额款项是不是合理,不合理者要及时查出原因,小漏不堵,必成大洞。
参考文献
[1] 熊禹和.校长负责制与责任追究简论.贵州民族报,2005-06-09(3).
[2] 戴林东.透视“校长负责制”.中国教育报,2004-07-20.
[3] 孟德斯鸠.论法的精神(上卷).北京:商务印书馆,1961.
[4] 刘茗.外国中小学校长的权利有多大?美、法、英、德四国中小学校长权利比较,中国教育报,2004-07-06.
[5] 张志峰.教师视角观照校长负责制.中国教育报,2006-04-04(5).
(责任编辑付一静)