摘要:房地产业是我国的重要支柱产业之一,为促进其健康发展,国家对房地产进行了多次调控,其中土地参与调控也成为了重要的手段,本文基于对土地利用规划内涵的阐释,对在房地产宏观调控中土地利用规划的积极作用进行了分析,提出了完善土地利用规划、科学调控房地产市场的建议。
关键词:土地利用规划; 房地产;宏观调控
引言
土地,是国家经济发展的基本物质载体,也是房地产开发不可或缺的生产资料,伴随着我国房地产市场的不断发展,特别是最近几年的快速发展,房地产的开发产生了对城市土地供应的快速追求,过程中也导致了许多相关问题的出现。因此,近几年国家对房地产进行的调控也是相对密集的,在这些相对密集的调控中,通过紧抓源头,即利用土地杆杆来对房地产市场进行调控也逐渐被政府和学术界认同和重视。而作为土地参与房地产调控一个重要内容和途径,土地利用规划,在房地产宏观调控中也具有着重要的作用。
1土地利用规划的内涵
土地利用规划是调控土地利用的国家措施,是一项政策制度,具有法律效力,在《城乡规划法》和《土地管理法》中均有规定,它是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排,是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源的分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。土地利用规划实质是人类对未来土地利用及其发展趋势的预先估算过程,更是有效保障土地高效、集约、节约利用的手段。
土地利用规划控制着中期和年度的土地利用规划即土地利用计划,土地利用规划为后两者编制与实施的依据,并且依托后两者来对土地市场和房地产市场供应量产生更为直接的影响。
2土地利用规划在房地产调控中的作用
在我国,土地参与宏观调控主要是通过制定土地规划、土地供应、土地价格及土地税收、土地整理整顿方面的政策,这些调控政策无疑都会对房地产市场产生影响,尤其是土地规划政策和供应政策,强烈影响着作为房地产市场最初期的物质基础——土地的供应结构与规模,而土地的供应也必须依循相应土地利用计划,土地利用规划对房地产市场的影响可想而知。
2.1保障廉租房、经济适用房等保障性住房的供应,兼顾房地产市场的效率与公平,促进社会稳定与和谐。
依据我国对低收入家庭的住房保障政策,各级政府应该逐步加大城市廉租住房和经济适用房的供应,逐步解决低收入家庭住房困难,并逐步降低保障性住房申请标准,放宽相关条件,鼓励在适当的时间和条件下将范围扩大到中低收入家 庭,帮助解决“夹心层”的住房困难,早日实现“居者有其屋”。而在城市保障性住房建设中,一个重要的前提就是保障性住房的土地供应,而土地利用规划及中短期的土地利用计划,可以明确年度与一段中期时间内全国及各级城市的土地利用结构和分布,包括用于保障性住房的土地供应量,从而对廉租房和经济适用房等的建设做好有力保障,与商品住宅市场汇合,既可满足房地产市场的效率,同时解决弱势群体的困难,兼顾社会公平,促进社会稳定与和谐。
2.2打击开发商囤地、炒地等行为,促进房地市场健康发展。
土地利用规划通过宏观把握土地用途、结构等,形成土地利用计划,严格控制年度和中长期土地的供应总量,把握土地的供给节奏,甚至控制单宗土地的出让规模(即成片开发的土地,也应该在统筹规划的前提下合理划分地块出让)与地块的开发周期,避免开发周期的过长而产生的“变相”囤地、炒地。
此外,土地规划可结合土地整理整顿政策,房地产调控财政、货币政策,确保出让土地的严格开发,用组合拳打击房地产开发商囤积土地的行为,预防因开发商囤地,炒地皮,使得土地的供应更多的是应对房地产市场的刚性需求,打击投机需求,平抑过高房价,防止房地产泡沫的形成。进而形成较为健康、稳定的市场和合理的房价。
2.3促进城市功能区的合理分布,调整区域内房地产业分布格局,形成商品住房的梯级开发。
土地利用规划结合城市规划,可以促进城市区域内的的功能分区体,合理界定不同片区的房地产开发项目和其他公共设施项目的配套,调整城市房地产业分布格局,一方面可以在整个城市范围避免功能混乱导致的片区之间部分房地产开发过热或者冷淡(片区功能的划定,也可以指导房地产产品的类型与组合,如CBD、CLD 等等);另一方面也能有效实现在各个功能区及其辐射圈内依据相关因素如区域环境和地租地价理论形成房地产产品的梯级开发。
如下图所示:图Ⅰ展示的是整个城市区域内依照土地规划和城市规划形成的不同的功能片区 A、B等等,在每个片区周边会产生一个较大的辐射圈,辐射圈的大小受片区功能的不同会有内容和大小之别。而不同功能区的辐射圈也有可能而且经常产生相交的现象,形成了辐射圈交汇。
而图Ⅱ展示的是单独的功能片区,在一般情况下,片区地租与地价当随着与片区中心的距离而下将,辐射圈的地租地价通常低于片区内部。但是,要注意的是,当功能片区立于正是城市区域范围时,由于辐射圈之间的交汇现象和某些辐射圈部分地带环境景观的优势,使得处于某两个甚至多个辐射圈范围的交汇处的地租要高于其中某个功能片区内部的地租,地价作为地租的资本化,自然也更高。
以一个片区功能设定为CBD(中央商务区)为例,该类片区按照规划应开发以写字楼等商业项目为主,在不同项目的土地供应方面也自然是片区中心的地价更高,具体的房地产项目也具备更好的品质。而若是一个CLD(中央居住区),片区内部的住房价格通常也高于辐射圈,也依次开发拥有高档商品住宅项目、普通商品住房(其中可能陪建经济适用房和廉租房)的可能,当然除了在片区外的辐射圈内因存在独特的环境景观或者文化优势促使辐射圈部分地带开发别墅等高档奢侈住宅,进而形成个别高房价的情况。
因此,依循土地利用规划和城市规划对城市区域进行功能分区的设定,房地产开发在各个片区有合理的分布,也利于保证中央政策的有关规定的执行,如“凡新审批、新开工的商品住房建设,套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重,必须达到开发建设总面积的70%以上”的规定,有效减少调控政策绩效滞后时长,以及因此带来的不良影响。
2.4 增加城市土地储备,形成开发商和消费者对房地产市场的合理预期,引导房地产开发和购房消费的理性行为。
本人认为,房地产市场的过热与冷淡很多情况下也受到开发商、消费者对市场的心理预期影响。土地利用规划政策,通过与其他调控政策的组合,不但可以有力对囤地行为进行打击和惩治,促进高效、集约用地,还可因此增加城市的土地储备(如无偿收回闲置满2年的出让土地等),从而增加土地的有效供应。通过政府土地相关工作,特别是土地储备和供应规模的信息公开,开发商与消费者也可以掌握相对公平的市场信息,进而也可行对房地产市场的做出合理判断和预期,引导房地产开发和购房消费的理性行为。
3结论与建议
虽然土地利用规划在理论上对房地产调控可以起到积极作用,但是因为我国当前的土地利用规划还存在规划实施难、随意突破和更改的现象,地方地府过度依赖土地财政,因此导致土地供应不合理,特别是当土地利用涉及到民生问题,是选择经济利益还是社会效益,博弈之后,选择前者的结论总是大多数,这就是前几年各级政府保障性住房政策贯彻执行难度大的主要原因之一。换个角度,这些现象也从侧面反映出了国内土地利用规划在权威性、科学性等方面存在些许问题,因此,本人认为可以通过以下两点来完善土地利用规划制度政策,以保证其在房地产调控中上述作用的充分发挥。
一是完善土地利用规划方面的法律法规,制定专门的《土地利用规划法》。
本人认为,虽然目前《城乡规划法》、《土地管理法》等法律对土地利用规划做出了些许规定,但并没有界定因规划不合理或者被随意更改的相关责任,因此,仍然不足以提起地方政府的重视。所以,要加强土地利用规划对房地产宏观调控作用,这就需要运用强有力的《土地利用规划法》,赋予土地利用规划和计划更高的法律地位,对其科学性和权威性予以更高的保障,保证土地规划的严格执行。
二是提高土地利用规划、计划的透明度,引入公众参与机制、强化监督检查机制。
城市土地的全民所有性质,决定了公众对土地利用规划有关工作的知情权和监督权,而目前公众在此方面行使权利的机会和渠道尚欠缺,致使公众在获取土地信息与房地产信息方面处于弱势地位,在一定氛围中,容易形成对房地产市场前景的不理智预期,影响房地产市场的健康发展,因此,此方面的工作十分迫切和重要。
此外,加强政府和社会各界对土地利用工作的监督检查和土地利用情况的动态监控,也十分必要,及时、严厉曝光囤地、炒地的开发商,打击房地产投机,对于市场的良性、健康发展,都会有很好的促进效用。
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