摘要：我国农业转移人口社会保障制度建设各地区步调不一、模式多样，短期内实现全国跨区转移接续和城乡统筹较为困难。现阶段，要以建立全国统一的强制性养老保险为重点完善社会保险体系，保障农业转移人口的基本生活；逐步建立起以与市民享受同等最低生活保障为核心的社会救助制度，保障农业转移人口的最基本生活；根据地区发展条件，适时推进建立农业转移人口社会福利制度，以提高其生活质量。在保障措施上，加快构建部门和地区统筹协调机制和跨地区有序转移接续机制，形成多元化社保资金筹措渠道，完善各项配套制度。
关键词：农业转移人口；城市化；社会保障制度
中图分类号：F323.8 文献标识码：A
文章编号：1007-7685（2014）01-0007-06
随着我国城镇化的快速推进，大量农业剩余劳动力进城务工，农业转移人口社会保障问题受到广泛关注。稳定可靠的社会保障供给是加快农业转移人口市民化进程的关键。而长期以来农业转移人口在城市的边缘地位、高度流动性以及群体的分化特征使他们不能有效表达对社会保障利益的基本诉求，也在一定程度上延缓了制度供给。目前，各地区已施行的农业转移人口社会保障政策表现出明显的地区差异，为跨地区转移接续和全国统筹带来一定困难。为此，加快推进我国农业转移人口市民化的社会保障制度改革，具有现实紧迫性和战略重要性。
一、农业转移人口社会保障制度建设的现状
（一）国家层面已明确制度建设的基本方向
2006年，国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》，提出“根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题；要适应流动性大的特点，保险关系和待遇能够转移接续，使农民工在流动就业中的社会保障权益不受损害；要兼顾农民工工资收入偏低的实际情况，实行低标准进入、渐进式过渡，调动用人单位和农民工参保的积极性”；同年，国务院办公厅转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，明确指出“尽快建立适合被征地农民特点与需求的社会保障制度，采取有效措施落实就业培训和社会保障资金，促进被征地农民实现就业和融入城镇社会，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障”。
为解决社会保障转移接续问题，2009年，国务院发布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，该办法“适用于参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工”；“参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地”，并提出具体实施办法。2010年，人力资源与社会保障部发布《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》，明确指出，“各地要采取可行措施，将在城镇企业就业并建立劳动关系的农民工，按照国家统一规定纳入城镇企业职工基本养老保险制度；抓紧统一规范业务经办程序，加快与部级异地转移系统的接入步伐”，并提出各项具体工作要求。
2011年，“十二五”规划纲要指出，健全覆盖城乡居民的社会保障体系，包括加快完善社会保障制度、加强社会救助体系建设、积极发展社会福利和慈善事业等。2012年，中共“十八大”报告明确提出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针；以增强公平性、适应流动性、保障可持续性为重点，全面建设覆盖城乡社会居民的保障体系”。
（二）各地区农业转移人口社会保障制度建设步调不一致
由于我国地区差异较大，各地根据自身条件和特点采取不同的农业转移人口社会保障模式和施行方法。
一是直接纳入城镇居民社会保障体系框架，即“城保”模式。基于最初社会保障制度改革“直接扩面”的基本理念，1998年广东省率先颁布《广东省社会养老保险条例》，允许农民工参加工伤、养老、医疗、失业保险，农民工流动到其他地方就业或辞职返乡，可选择退保，转移或返还个人账户，这种做法实际上是把城市农民工直接纳入城镇社会保障体系，随后厦门、南京、天津、云南等地也采用这种模式。这种模式较好地体现了城乡统筹思想，能充分保障农业转移人口的各项社保权益，但不足之处是养老保险的缴费门槛对大部分农业转移人口而言相对较高，一定程度上影响其参保积极性。虽然“城保”模式符合城乡统筹的基本思想，但由于在城镇化进程中，有不少农业转移人口就业不稳定、流动性较大，他们更倾向与雇主（企业）达成内部协商，把应收缴的社保资金直接以现金形式发放下来，满足当期增加收入的需求。
二是在城镇居民社会保障制度框架下降低农业转移人口参保成本，即“双低”模式。该模式1999年在北京市施行，按照“低门槛准入，低标准享受”的原则，降低各类社会保险项目的缴费基数和缴费比例，甚至医疗保险费用完全由单位缴纳，农民工不建个人账户，不计缴费年限，缴费当期享受相关待遇。随后，浙江、深圳、郑州等地也采取该模式。这种模式是基于城乡二元社会保障体系建立的，长期看不利于城乡统筹。较低的社会保障水平也不能满足不同收入群体农业转移人口的需求。特别是在大城市，农业转移人口群体内部分化较为严重，有大部分长期居住在城市且稳定就业的农业转移人口，也有就业不稳定、工资收入较低的农业转移人口，因此，需要区别对待，尽可能让前者尽快融入城市生活，帮助他们实现完全城市化。
三是在城镇居民社会保障制度框架外，建立相对独立的社会保障制度，即“另立门户”模式。该模式以2002年上海市颁布的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》为标志，随后成都、大连等地也相继实施类似方法。这种模式将农业转移人口视作城市化进程中的特殊群体，针对这类群体特征将工伤、医疗、养老三项保险捆绑起来，统一按较低的费率缴纳。这种做法考虑当地实际情况和农民工缴费承受力，缴费方式灵活。但同样不符合长期的城乡统筹思想，并且社会保险项目不全，有失公平性。该模式适合流动性大、在城市定居可能性较小的农业转移人口，不利于农业转移人口实现市民化，相对独立的社会保障账户也不利于全国统筹以及跨地区转移接续。
应该说，不同模式下的农业转移人口社会保障供给阶段性地保障了农业转移人口的部分权益，起到积极作用。随着各级政府和全社会重视程度的提高，农业转移人口社会保障的制度性限制逐渐减少甚至消除，但由于各地发展阶段不统一，制度设计上既要体现在公平性上的“一刀切”，也要体现地区差异上的“因地制宜”和“适时调整完善”。
二、我国农业转移人口社会保障制度存在的问题
（一）制度设计地区差异较大
由于各地区跨省农业转移人口和本地农业转移人口的情况不一样，地区经济社会发展水平存在差异，各地农业转移人口参保差别很大，体现在参保项目、缴费基数、缴费比例、计算方法、转移方式等方面。这种差异既不利于农业转移人口跨地区转移接续，也不利于全国形成统一的劳动力市场。农业转移人口社会保障的多元化状态不利于社保在全国和城乡的统筹。虽然在农业转移人口社会保障制度探索阶段，多元化模式不可避免，但随着相关制度进入完善阶段，国家层面需加强宏观指导和协调，逐步实现从城乡统筹、到全省统筹、再到全国统一，提高社保待遇，缩小地区差距。
（二）社会保障体系不健全
从各地情况看，农业转移人口社会保障非缴费项目缺失严重。目前，农业转移人口社会保障制度主要针对农业转移人口的工伤保险、医疗保险、养老保险、生育保险等，而对非缴费项目如社会救助、最低生活保障、社会福利和社会优抚等依然设置户籍门槛，只针对城镇人口。这直接导致多数非正规就业的农民工无法获得社会保障，给城市带来一些社会问题。近年来，农民工问题日益凸显，包括住房难、看病难、子女上学难、劳动保护差等问题都不利于和谐城市、民生城市建设，根本在于社会保障制度缺失或不完善。可见，农业转移人口的社会保障体系尚不健全，未来制度完善任务依然艰巨。
（三）地区单一模式有失公平
由于我国在城市务工的农业转移人口群体差异很大，按照职业和流动性划分包括以下几类：一是有稳定收入和职业且长期在城市务工的农业转移人口；二是职业稳定但流动性较强的农业转移人口；三是“候鸟”型的农业转移人口，即农忙季节返乡务农，农闲季节进城务工。另外，从收入看，农业转移人口差别更大。在一个地区，通常以省级行政区为单位，实行单一的农业转移人口社会保障模式，这与农民工群体的需求多样性之间存在矛盾。从各地区差异化模式看，往往只能满足一类农业转移人口群体需求，有失公平不可避免，同时也不利于有序推进农业转移人口市民化进程。
（四）跨地区及城乡转移接续困难
现阶段，地区和城乡之间社会保障缺乏衔接机制，城镇化流动人口社会保险账户尚不能有效实现跨区、跨城乡流转。目前，我国的社会保障以省（区、市）为统筹单位，部分省份仍停留在县、市统筹水平上，统筹层次偏低，而且各统筹单位之间政策不统一、费率不统一，导致地区之间转移接续困难，不适应农业转移人口流动性大、工作转换频繁的特点。虽然部分省份开始试行养老保险跨省和省内转移接续，但大部分地区跨区转移接续仍然困难。同一地区的城乡社保虽然较容易实现转移，但在实际操作层面上受户籍限制，农业转移人口要真正享受社会福利，需到户籍所在地办理相关手续，实质上增加了农业转移人口市民化成本。另外，一些参加社会保险的农业转移人口在跨地区就业时，因保险档案不能顺利转移，绝大部分只能选择退保。
（五）资金分摊机制有待完善
从目前农业转移人口参保资金分摊办法看，社会保险资金主要来源于政府、企业和个人。由于进城务工的农业转移人口大多是强壮劳动力，对养老、医疗等参保意愿不强，同时由于文化水平低不会办理参保相关手续等，直接导致大部分农业转移人口不愿参保。同时，企业要为参保人员承担相当比例的社保资金，增加企业成本，大部分企业积极性不高。此外，也有财政条件较差的地方政府为躲避社保配额资金，对农业转移人口参保采取回避和不引导态度，即使在发生社保劳动纠纷时，也不积极仲裁等。因此，现行农业转移人口社会保障资金分摊机制有待加快完善，部分需强制推进。
三、完善农业转移人口市民化社会保障制度的总体思路
（一）明确总体目标、任务，分步推进制度建设
从目标看，加快社会保障制度建设，完善社会保障体系，建立健全相关法律法规及配套制度，确保制度无缺失，强化政策的战略指向性。加快建设全国社会保障信息联网平台，设置差别化的个人社保账户，实行社保全国一卡通，通过建立科学的跨部门、跨地区统筹协调机制，满足农业转移人口社会保障档案及基金的城乡、跨区转移接续需求。剥离户籍限制，充分保障农业转移人口享受与城镇居民同等的社会保障权益，推进农业转移人口市民化。
从阶段任务看，到“十二五”末期，实现农业转移人口社会保险全覆盖，逐步提高统筹层次。一是加快信息标准化建设，统一社会保险信息管理标准，实现相关信息指标体系和编码体系全国统一，建立全国统一的跨地区信息交换和结算平台。实现社会保障卡在养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险中的应用。二是保险项目实行差别化统筹。养老保险、工伤保险、生育保险实现全国统筹，医疗保险实现省级统筹，失业保险实现地（市）级统筹。三是统筹城乡社会保障体系。推进制度整合和城乡衔接，制定城乡社会保险制度衔接办法，实行城乡居民养老保险、基本医疗保险统一经办管理。四是做好保险关系转移接续工作。以农业转移人口为重点，妥善解决人员流动过程中社会保险关系转移接续问题，实现制度的有效衔接。预计到“十三五”末期，实现社会保险、救助和福利保障的农业转移人口全覆盖。在逐步缩小城乡、区域、群体之间的社会保障待遇差距基础上，确保农业转移人口社会保障水平率先提高。
建立面向农业转移人口的社会救助和社会福利制度，切实保障农业转移人口享受与城镇居民同等的社会保障权益。一是进一步加强社会保障信息平台建设，完善全国统一的社会保障信息系统，实现社会保险、社会救助、社会福利统一平台管理和全国范围内个人账户的社保档案和基金一卡通，政府、企业、个人用户终端之间实现对接和信息共享。二是建立覆盖农业转移人口的社会救助体系。完善以生活低保制度为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助、法律救助等为主要内容，以临时救助制度为补充的农业转移人口社会救助体系，确保农业转移人口在生活面临困难时能得到政府、社会组织等多种渠道的救助。三是建立覆盖农业转移人口的社会福利体系。适时推进农业转移人口社会福利制度建设，确保各地区农业转移人口享受与城镇居民同等的社会福利待遇，提高农业转移人口的生活质量。相关社保账户跨区转移接续争取在省级层面实现统筹。
（二）以建立全国统一的强制性养老保险为重点完善社会保险体系
以在全国建立统一强制的农业转移人口养老保险制度为重点，加快完善农业转移人口的大病医疗保险制度、工伤保险制度、失业保险及生育保险制度，健全农业转移人口社会保险体系。在养老保险上，一是建立全国统一强制实行的“国民待遇”最低保障的不分档次的养老保险制度。二是以当期个人和企业缴费做实农业转移人口个人账户，为跨地区转移奠定基础，按照15年、20年、25年及30不同年份缴费划分档次。三是充分发挥市场机制调节作用，通过企业年金、商业保险等途径满足不同收入农民工群体的养老保障需求。在医疗保险上，按照“低费率、保大病、包疾病、保当期、用人单位缴费”的原则，将农民工纳入医疗保险范围，确保全国统一水平。在工伤保险上，由于农业转移人口所从事的多为脏、累、重、险工作，工作条件相对比较恶劣，用人单位必须按照《工伤保险条例》的规定，依法为农业转移人口群体办理参加工伤保险手续，按时足额缴纳工伤保险费，并至少每半年将参保缴费情况在本单位公示一次，接受监督。另外，加快建立以政府财政保障为主的失业和生育保险制度。
（三）以与市民享受同等最低生活保障为核心建设社会救助制度
农业转移人口是城市社会的弱势群体和困难群体，加快建立和完善以最低生活保障为核心，包括建立社会救济、应急（临时）救助、食品救助、教育救助、医疗救助、法律援助等为补充的社会救助制度，能有效保障农业转移人口的最低生活需求，为农业转移人口确保在城市生活的最后一道防线。首先，在最低生活保障上，不分性别、年龄、职业、教育程度等，强制建立起与城市居民同等标准的最低生活保障，由国家或公益性组织无偿补助，维护农民工的合法权益。另外，适时建立应急（临时）救助、食品救助、教育救助、医疗救助、法律援助制度，确保农业转移人口在遇到失业、意外事件、合法权利被侵害或不公平待遇、子女法定教育无保障时，能得到政府或公益性组织等给予的应急救助和法律援助。
（四）以与市民享受同等住房福利政策为基础建设社会福利制度
农业转移人口能否享有必要的社会福利是其市民化的重要标志。应建立以住房供给福利为基础，职业技能培训、子女养育福利、医疗体检福利、精神文化生活福利等福利政策为补充的农业转移人口社会福利制度。应该说，大部分农业转移人口吃不好、住得差，多从事脏、累的工种，但城市福利政策基本对他们关上大门。从北京市看，有很大一部分农民工长期住在在地下室。如何在坚持政府主导、社会力量参与的条件下，让保障性住房政策福利适用到该部分群体上，迫在眉睫。同时，加大力度，把对农业转移人口的公益性技能培训、子女补贴或免费教育、免费体检或免疫以及精神文化生活等社会福利制度化，这样才能从根本上体现改革成果惠及普通百姓。
四、完善农业转移人口市民化社会保障制度的对策建议
（一）加大中央统筹力度，建立部门和地区统筹协调机制
目前，国家层面仅指明社会保障制度建设的总体方向，在农业转移人口社会保障制度建设及全国城乡和地区转移接续的部署上尚缺乏协调和统筹机制。社会保障工作具体涉及立法、司法、劳动和社会保障、民政、卫生、住房建设、教育及社会组织等诸多部门，需要分层次、分阶段、有计划、按步骤地开展系统工作。需要在明确农业转移人口社会保障制度建设目标的基础上，配合国家城镇化政策建立科学的部门和地区统筹机制，包括部门协作互助机制、农业转移人口基本信息平台共建共享机制等，加快制定和完善与农业转移人口社会保障相关的制度及政策措施。
（二）区别考虑参保对象，对不同群体实施相宜的社保政策
短期内，实现农业转移人口的社会保障全国统筹条件尚不成熟，为此考虑农业转移人口群体内部的不同需求，各地区在短期内采取相宜的政策，为今后实现全国统筹和跨区转移接续奠定基础。一是针对长期（5年以上）在固定的城市居住并且就业稳定的农业转移人口，不论户籍是否转入，均采取“城保”模式，即与城镇居民享受同等的社会保障权益，强化征缴扩大覆盖面，努力实现应保尽保，特别是要及早实现基础养老金的全国统筹，解决这部分群体的市民化问题。二是针对就业不稳定、在不同城市流动或“候鸟”型的农业转移人口，建立门槛相对较低的过渡性保障制度，其中对养老保险可建立方便转移的个人账户制度，以便“进”可向城镇职工养老保险制度靠拢，“退”可向农村社会养老保险制度转移；工伤、失业和生育保险采取与城镇居民同等待遇；医疗保险可以在现行城镇职工基本医疗保险制度框架下适当降低标准，采取低费率、雇主缴费、保当期的办法予以解决；同时，将社会救助重点覆盖到这部分群体。
（三）制定全国统筹办法，完善跨地区有序转移接续机制
农业转移人口的显著特点就是流动性大，实现农业转移人口跨地区全国统筹的任务很重。一是建立全国统一的农业转移人口流动信息管理系统，将农业转移人口社会保障账户信息管理系统设置为子系统，发放农业转移人口社会保险卡，实现全国“一卡通”和网格化管理，简化、优化参保和转移接续程序。具体地，劳动关系解除且暂未就业时，保险关系予以保留，封存个人账户，个人账户基金按规定计息；跨地区就业并继续参保的，由两地社保机构负责为其办理基本保险关系转接手续；农业转移人口终止或解除劳动关系后回到农村，由于年老残疾等原因不再可能进城务工时，可以将其社会保险关系和个人账户转移到其农村住所地的县级或乡镇级社会保险机构，按规定享受社会保险待遇。二是实现基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险全国统筹，其他险种以及社会救助、社会福利近期内实现省内统筹。三是针对不同地区社会保障水平的差异，统一施行“就高”政策，对差额补缴部分政府和个人共同分摊。
（四）确保财政有效投入，形成多元化社保资金筹措渠道
资金短缺是完善农业转移人口社会保障体系面临的最大难题。由于农业转移人口社会保障制度建立较晚，全国也尚未统一，这部分资金筹集相对困难。因此，除政府财政拨款、用人单位缴纳和农民工缴费外，还需要开辟新的筹集渠道。首先，明确各级政府在社会保障方面的责任，建立政府对社会保障的正常投入机制和不同层级政府间的分担机制。各级政府应根据实际情况尽快改变财政支出份额偏低、地方财政投入不到位的状况，合理提高社会保障支出占财政总支出的比重，增强社会保障的稳定性与可持续性。其次，不断创新方法，积极寻求其他资金筹措渠道。如，可以探索：一是把农业转移人口的土地转让费全部或部分纳入农民工社保基金，折算成本人一定年限的个人账户积累额转入个人账户。二是将发行社会福利彩票中一定比例资金用于农业转移人口社会保障。三是探索开征社会保障税。四是通过社会组织接受各类社会捐资。五是改善社会保障基金管理，争取实现保值增值等。六是加快社会保障事业发展，在确保基金安全和有效监管的前提下，鼓励以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类保障管理服务。
（五）完善各项配套制度，有效支撑社会保障体系建设
一是结合农村土地制度改革，探寻合理的“以土地换保障”的机制。对长期在城市就业和定居并且已经被纳入到城市社会政策体系中的农业转移人口，鼓励其农村土地承包权流传，允许以土地流转换取与城镇居民统一的社会保障账户。二是深化户籍制度改革，将社会保障从户籍制度中剥离出来，逐步取消附着在户籍制度上的各种歧视性社会保障制度，率先在社会保障制度建设上消除地区和城乡户籍差异。三是建立健全有关农业转移人口社会保障的法律、法规，加强执法力度。认真贯彻《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》，修订《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，制订医疗保险、养老保险、社会保险经办管理服务和基金监督等法规以及与法律法规相配套的部门规章。加快社会救助法和慈善法立法进程，建立养老服务准入、退出和监管制度，构建完善的社会保障法律体系。确保农业转移人口社会保障的各项事宜有法可依，加强监督和执法力度，让农业转移人口享受到的各项社会保障得到法律保护。