摘 要：十八大以来，党中央注重巡视制度创新对落实全面从严治党的治党新要求起到了重要作用。党内巡视制度创新具有深刻的时代内涵，它既是增强党内监督的必然选择，也是推进全面从严治党的重要保障，更为党内其他制度创新提供了宝贵经验。党内巡视制度在内容与范围、方式与方法、体制与机制上的创新举措，保障了巡视工作的有效开展，其基本经验是：坚持政治性与有效性相统一、当前任务与长远目标相结合、以问题为导向与依法依规治党相融合。
关键词：全面从严治党；巡视制度；创新
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）03-0061-07
十八大以来，全面从严治党取得了卓著的成效，全党政治素养不断增强，党内政治生态得到明显好转，为党和国家事业发展提供了坚强的政治保证。应该说，这一系列的成效离不开对党内巡视制度的创新与运用。正如习近平总书记所言：“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”[1]这就表明，党中央注重巡视制度创新对增强党内监督及落实全面从严治党的新要求具有重要意义。
一、党内巡视制度创新的时代内涵
制度创新是对制度自身的变革，目的是使制度能够满足现阶段的需求，并通过改进制度中诸多阻碍因素，以期获得一定有益效果的行为。党内巡视制度创新是中国共产党人在现有党内制度框架基础上，通过建立党内巡视制度，根据党内与党外治党环境的变化，不断地寻求巡视制度变革以适应治党新要求的实践活动。在新民主主义革命时期，党中央为了加强对地方党组织的革命指导与监督，建立了党内巡视制度，为壮大革命力量与新民主主义革命的最后胜利提供了坚实的制度保障。但是，在党执政后相当长的一段时期内，党内巡视制度发展停滞，并没有得到有效地运用。直到1990年，在党的十三届六中全会上，党中央提出要通过派遣巡视组的方式来加强新时期党同人民群众的联系。1996年，中央纪委重申恢复与建立巡视制度，使党内巡视制度得以重新恢复。巡视制度从建立、停滞到恢复表明了在党的历史发展的各个阶段中，由于党内与党外所处不同的环境，使巡视制度发展被赋予了特定的时代内涵。
十八大以来，党内巡视制度进入了新的发展阶段，创新的力度之大，效果之明显是前所未有的。这与党在新的历史时代起点上提出治党管党的新要求息息相关。理解党内巡视制度创新，首先要准确地把握其深刻的时代内涵。
（一）巡视制度创新是面对党内与党外治党环境的变化，增强党内自我监督的必然选择
改革开放以来，特权思想和特权现象依然不同程度地存在使中国共产党意识到增强党内的制度刚性监督极为重要。党内监督存在“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的困境，究其原因，就在于缺乏一种行之有效、一以贯之的制度设计，将党内监督真正地落到实处。党的十八大报告明确指出：“新形势下，党面临的执政考验、改革开放的考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。”[2]由于面对这样严峻的党内与党外环境的变化，使巡视制度逐步成为党内加强自身监督的制度选择。
回顾党内监督的发展历程，如何进行党内监督经历了从注重思想教育到加强制度约束的观念转变，这一转变与党所处不同的治党环境密不可分。思想建党、治党是中国共产党在革命战争环境中形成的政治优势与基本经验。因此，在相当长的一段时期内，注重思想教育监督是党内监督的主要手段。但是，信任代替不了监督。随着党的角色的不断转变，使党更加注重对自身的制度性约束。同时，和平建设的环境也为党进行制度监督提供了有利条件。十八大以来，党中央加快对巡视制度的创新与运用，使其成为增强党内制度监督的排头兵。五年来的实践证明：一方面，巡视制度运行机制契合了党的政治领导体制，由上而下进行监督，层层传导压力，有效地破除了党内监督的软而无力；另一方面，巡视制度的创新，使其实施相较于之前更加灵活与高效。
（二）巡视制度创新为全面从严治党提供了制度保障，推动全面从严治党的有效实施
“办好中国事，关键在党，关键在党要管党，从严治党。”[3]全面从严治党关键在于如何治，以什么样的方式治。党的十九大报告指出：“坚持全面从严治党必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同时发力，统筹推进党的各项建设。”[4]这就意味着，制度建设是推进全面从严治党的载体，“进行政党制度化建设，不仅可以使整个政党治理更具有震慑力，也进一步提升了整个政党的执政能力”[5]。
十八大以来，党内巡视制度创新紧紧围绕落实全面从严治党的具体要求，在加强党的领导、严明党的纪律、深化反腐败斗争、净化党内风气等方面，有力地推动了全面从严治党的实施。这主要体现在：巡视制度创新从聚焦党风廉政建设与反腐败斗争到围绕深化政治巡视这一主题，着重解决党内现阶段存在的主要问题。紧扣“四个着力”与“六大纪律”的巡視内容，提出全覆盖的范围要求，并进一步通过建立市县巡察制度，将全面从严治党向基层延伸。据统计，十八大以来中央纪委立案审查的中管干部案件中，超过60%的问题线索来自巡视。应该说，党内巡视制度创新提高了巡视监督的震慑力，进一步发挥了巡视监督的利剑作用，促进了“标本兼治”。
（三）巡视制度创新是对依法依规治党、制度治党的有益探索，丰富了全面从严治党的实践，为党内其他制度创新提供了思路
十八大以来，巡视制度在功能定位、方式方法、体制机制等方面进行了大刀阔斧的创新。首先，巡视制度转变功能定位，聚焦中心，突出重点，改变过去“大而全”“内容多”的巡视做法。其次，改进巡视方式与方法，提高巡视工作的执行力。例如，采取巡视“三个不固定”、开展“专项巡视”、进行巡视“回头看”、建立巡视工作网站、探索“一拖N”等方式与方法。最后，完善体制与机制，保障巡视制度的有效实施。如通过建立巡视工作领导小组，实施巡视工作统一领导的体制，统一于中央，全国一盘棋。通过建立严厉的惩戒机制，进行问责追究，建立主体责任制，保障巡视工作有效落实。这些创新不仅有效地增强了巡视监督的震慑力与威慑力，而且保障了巡视监督的有效性。
同时，在创新过程中，巡视制度以党章为基本遵循，对《中国共产党巡视工作条例（试行）》进行修订，将上述全面从严治党的要求与具体创新举措写入最新巡视工作条例中，做到巡视有法可依，及时规范巡视工作。党中央根据全面从严治党的新要求，通过总结巡视实践工作，在2015、2017年两次适时对巡视工作条例进行修订与完善就充分体现了这一点。巡视制度通过上述创新做法为党内其他制度创新提供了思路，即精确制度定位、丰富方式方法、建立法治保障，三者有机统一。回顾五年来的巡视实践，巡视制度创新有力地推动了全面从严治党的实施，丰富了全面从严治党的实践。
二、党内巡视制度创新的具体举措
制度的生命力在于执行力，巡视工作举措创新目的是提高制度的执行力，增强党内巡视监督的效力。十八大以来，巡视工作能够取得如此显著的成效，主要在于党对巡视制度在内容与范围、方式与方法、体制与机制保障等方面进行了创新。
（一）内容与范围创新
十八大以来，党内巡视制度创新性地将工作内容围绕解决党内存在的突出问题，扩大了巡视对象的范围。首先，巡视工作内容从以“党风廉政建设与反腐败斗争”为工作重点，发现问题，形成震慑，到围绕“四个着力”，紧扣“六大纪律”，强化党内法规法纪，再到巡视工作以深化政治巡视为主题，突出巡视重点，解决党内存在的突出问题。政治巡视不仅包括党风廉政建设与反腐败斗争、强化纪律监督，还包括被巡视党组织的领导核心作用发挥、党内建设等监督内容。新一届巡视工作将重点围绕政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和夺取反腐败斗争压倒性胜利等方面进行巡视。党中央强调政治巡视的定位，是对十八大以来巡视内容创新的总概括，使巡视定位更加精准。可以说，巡视内容越来越丰富，问题导向越来越明确。
其次，党中央扩大巡视对象范围，将一届任期内“全覆盖”作为巡视的刚性要求。十八大以来，党内巡视对象在加强对省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）、县（市、区、旗）党委和同级政府党组以及人大常委会、政协党组领导班子及其成员实行巡视监督的基础上，增加了中央部委、中央国家机关、人民团体党组、中央管辖的国有重要骨干企业、金融企业、事业单位领导班子及其成员以及省（自治区、直辖市）高级人民法院、人民检察院、副省部级城市党委和人大、政府、政协的党组主要负责人等中央巡视组巡视对象和范围，以及省（自治区、直辖市）党委工作部门、政府部门、人民团体党组（党委、党工委）、国有企业、事业单位党委（党组）领导班子及其成员以及市（地、州、盟）中级人民法院、人民检察院和县（市、区、旗）的人民法院、人民检察院党组主要负责人等地方巡视组巡视对象和范围。[6]同时，还增加了巡视制度的适用主体，“中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委）可以实行巡视制度，设立巡视机构，对所管理的党组织进行巡视监督”[7]。十九届中央第一轮巡视工作首次将沈阳、大连、哈尔滨、南京、厦门、济南、青岛、广州、深圳、成都10个副省级城市党委和人大常委会、政府、政协党组主要负责人一并纳入巡视范围，进一步扩大了巡视范围，凸显新一届巡视工作对“全覆盖”要求的落实。
十八届中央巡视工作从2013年巡视覆盖20个地区和单位，到2016年巡视覆盖64个单位，再到2017年4月，中央巡视工作组已进行12轮巡视，巡视了277个单位，完成了一届任期内“全覆盖”的要求。党的十九大进一步指出：“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网。”这就表明，新一届巡视工作将会深入到基层党组织，以巡视带动巡察，将政治巡视引向深入，形成以中央巡视为主体、省区市巡视和中央单位巡视为基础，市县巡察为延伸的“上下联动、全党一盘棋”的工作格局。总而言之，巡视内容与范围的创新纠正了过去巡视“大而全”的做法，明确回答了巡视制度应该“巡什么、巡视谁”的问题。
（二）方式与方法创新
首先，实行巡视前的三个“不固定”，即巡视组组长不固定、被巡视地区或单位不固定、巡视组与被巡视对象的关系不固定。十八大以来，党中央选取具有多年纪委工作经验的退休或正职官员组成巡视组“组长库”，采取每一轮巡视前确认巡视组组长人选的方法，一次一授权，改变了过去组长人选、任期固定的做法。被巡视地区或单位的不固定是指巡视前没有事前通知，“谁巡视谁，谁被巡视”完全不知道，改变了之前巡视划片、划区以及固定巡视范围的做法。巡视组与被巡视对象关系不固定纠正了过去地方巡视、金融巡视、企业巡视等分别负责各自系统的做法，并采取“任职回避、地域回避、公职回避”的制度。实行巡视“三个不固定”很大程度上规避了巡视前跑关系、人情庇护现象的发生，打破了固定的巡视格局，有利于增强党内巡视监督的公正性，提高巡视效率。
其次，采取专项巡视与巡视“回头看”。顾名思义，专项巡视不同于常规巡视，它巡视重点突出，目标清晰，任务明确，摒弃了常规巡视的“大而全”的巡视思路，只针对某一重点问题、某一重点人或某一重点事件。其特点在于：遵循问题线索而巡，不求面面俱到，是对常规巡视的一种有益补充。在十八届党中央的12轮巡视工作中，对专项巡视运用多达10次。专项巡视的意义在于提高巡视工作的效率，促进巡视工作的开展。巡视监督“回头看”是对已巡视过的地区和单位出现的未解决的问题和新的问题进行再巡视监督，目的是继续保持巡视监督的高压态势。巡视“回头看”是针对过去“运动式”监督的创新，是一种再震慑。这种创新举措使被巡视后的领导干部不敢存在侥幸心理，体现了党内“立体式”的监督。在党的十八届中央巡视组巡视的单位中，共对16个单位进行了“回头看”。应该说，这两种巡视的方式与方法具有很强的灵活性，彰显了巡视监督的“利剑”作用。因此，党中央在《中央巡视工作规划（2018—2022）》中要求新一屆巡视工作要深化专项巡视，加强“回头看”的力度。
最后，探索“一拖N”和“机动式”的巡视方式。“一拖N”是指一个巡视组同时对几个被巡视对象进行监督的方式。这种方式可以减少巡视时间，最大程度地利用有限的巡视资源，可以最大限度地提高巡视效率，加快“全覆盖”目标的实现，在十八届中央巡视工作中，该方式较常见于专项巡视中。而十九届中央首轮巡视适时地将其运用于常规巡视，进一步探索“一拖N”巡视方式的适用范围。如在中央层面：从十八届中央第六轮巡视开始，中央巡视工作组采取“一拖二或一拖三”的方式进行专项巡视。在十九届中央第一轮巡视中，中央15个巡视组采取“一拖二”的方式对30个巡视单位进行常规巡视。在地方层面，广东省在开展第十四轮巡视时，采取了“一拖三”的方式进驻36个被巡视单位。“机动式”巡视是一种灵活的、流动的巡视。它是专项巡视与“回头看”二者的结合，对巡视工作方式与方法的再强化。通过采取缩减程序、缩短时间、派出巡查小组，机动灵活地进行巡视，着重解决巡视“灯下黑”的问题，有力增强了巡视监督的实效性与针对性。此外，2013年9月，党中央正式成立中央纪委监察部官方网站对中央与地方巡视工作的有关信息进行及时地公开，接受人民群众对党内巡视工作的监督。这是党中央主动适应巡视工作的发展需要，运用互联网的方式建立党内自我监督与人民群众监督的一项积极举措。
（三）体制与机制创新
首先，建立中央统一领导、分级负责的领导体制。实行巡视工作统一领导是十八大以来党内巡视制度创新的重要举措。当前，党内巡视工作分别由中央和省一级党组织进行，省一级党组织包括各省、直辖市、自治区、部委等党委，具体工作由各级纪委执行。这就表明，各级巡视工作统筹于党中央、中央纪委的领导，统一规划、步调一致；各级地方党委、纪委负责本地方的巡视工作，贯彻与落实上一级党委、纪委有关巡视工作的安排与任务。这种由上而下的领导体制有利于巡视工作的系统开展，实现巡视全覆盖，全国一盘棋。在隶属关系与管理权限上，党中央和省、自治区、直辖市委员会成立巡视工作领导小组，分别向党中央和自治区、直辖市党委负责并报告工作。同时，中央巡视工作领导小组对省、自治区、直辖市巡视工作进行领导。而巡视组作为巡视工作的基层机构，由承担巡视工作的党组织成立，隶属于巡视工作领导小组。此外，巡视工作领导小组作为开展巡视工作的党组织专职结构，受同级党委领导，负责管理各巡视组工作，下设办公室为日常办事机构，主要负责协调各巡视组工作、人员培训、进行监督等事项。巡视组受巡视工作领导小组领导，拥有对巡视组内人员调动、任务安排、具体巡视计划等权限。应该说，当前党内巡视机构设置合理、隶属关系清晰、管理权限明确，既坚持了党中央的领导，又兼顾各机构的积极性，有力地推动了巡视工作的开展与实施。
其次，实行主体责任追究机制。只有明确责任追究，才能形成压力。在《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《条例》）中，巡视各责任主体包括巡视工作领导小组组长、巡视组组长、被巡视党组织书记等主要负责人。巡视工作领导小组组长为组织实施巡视工作的主要负责人，即同级党委的纪委书记为第一责任人。《条例》第六章第三十三条规定：“对领导巡视工作不力，发生严重问题的，依据有关规定追究相关责任人员的责任。”[8]巡视组组长负责整个巡视组工作的进行，肩负对巡视任务进行具体分配、对成员进行监督等职责。《条例》第六章第三十五条对巡视组的一些行为明确了处分规定，强调了对巡视组的纪律与责任等方面的要求。除上述开展巡视工作的两个责任主体外，被巡视党组织主要负责人作为落实整改工作的第一负责人，应在接到巡视组反馈意见后的两个月内，形成整改情况报告与组织落实情况报告，报送巡视工作领导小组办公室。主体责任机制能够有效地督促党内巡视工作的三个重要环节开展工作，切实落实党内巡视工作方针与要求。
最后，实施严厉惩戒机制。在党内巡视工作中，严厉的惩戒机制主要体现在对纪律与责任的适用对象以及严惩的要求上。适应对象不仅包括上述各责任主体，还包括应配合巡视工作的相关部门，如纪检、审计、政法、信访等部门。此外，也对巡视工作人员违反工作纪律作出了具体划分，视情节轻重程度，分别给予批评、组织处理、党内纪律处分；涉及犯罪的，依法移送司法机关进行处理。《条例》第六章第三十五条明晰了巡视工作人员出现的五种违法违纪行径，分别是：（1）对应发现的重要问题而没有发现的；（2）隐瞒、歪曲、捏造事实，不如实汇报巡视情况的；（3）泄露巡视工作秘密的；（4）超越工作权限，造成不良后果的；（5）以巡视工作为自己或他人谋取不正当利益的。同时，对违反纪律的被巡视党组织，应依法依规对领导班子主要负责人进行教育、组织处理或纪律处分；情节严重者，移送司法机关依法处理等惩戒。《条例》第六章第三十七条也明晰了五种违法违纪行径，分别是：（1）隐瞒不报或故意提供虚假情况的；（2）拒绝或不按要求提供相关文件材料的；（3）无正当理由拒不纠正或不按要求整改的；（4）对反映问题线索的干部群众进行打击、报复、陷害的；（5）指使、命令有关单位或人员干扰、阻挠巡视工作，或者诬告、陷害他人的。“对巡视整改落实情况，要开展‘回头看’，揪住不放；对敷衍了事、整改不力、拒不整改的，要抓典型，严肃追责”[9]。可以讲，对巡视工作中的每一个环节都有惩戒举措，有力地增强了巡视制度的震慑力，维护了党中央的权威。
三、党内巡视制度创新的基本经验
五年来，党内巡视制度创新取得了举世瞩目的成就，有力地推进了全面从严治党的实施。总结党内巡视制度创新实践，其主要创新经验在于：坚持政治性与有效性相统一、当前任务与长远目标相结合、以问题为导向与依法依规治党相融合。
（一）坚持政治性与有效性相统一
政治性是党内巡视制度的鲜明特征，也是巡视工作的基本要求。巡视制度作为一项党内政治制度，其政治性主要体现在由谁来主导、巡视的内容以及巡视目的。巡视制度创新必须由党中央来主导。十八大以来，党内巡视制度取得很好的成效关键在于党中央的震慑与领导人的重视，内容聚焦于党风廉政建设与反腐败斗争，突出政治巡视这一主题，创新的目的是为落实全面从严治党的要求，维护党中央权威和集中统一领导。坚持党中央领导既是巡视制度创新的需要，也是开展巡视工作的目的。而制度能否有效执行是衡量制度创新的重要标准，保证巡视制度创新的有效性是创新的关键。十八大以来，巡视制度在工作内容与范围、方式方法以及体制机制上进行了有益的探索，工作内容与范围围绕“政治巡视”这一中心内容，扩大巡视范围，使工作更加具有针对性。工作的方式与方法也更为多样和灵活，不仅实施巡视“三个不固定”、“回头看”、“专项巡视”，也专门建立了官方网站与探索“机动式”巡视，使巡视工作效率得到明显提升。同时，巡视制度通过建立统一领导体制、主体责任追究机制、严厉惩戒机制，为巡视工作的开展提供了坚实的保障。因此，在巡视制度创新过程中，堅持政治性是制度有效实施的前提条件和根本保障，而制度的有效性则有力巩固了政治性的实现，二者相互统一，深入推动了巡视制度目的的实现与高效执行。
（二）坚持当前任务与长远目标相结合
目标是制度创新的方向，决定着创新的深度。党内巡视制度创新立足于当前党内治党的主要任务，以实现“不敢腐、不能腐、不想腐”为最终目标。一方面，巡视制度创新从当前实际出发，着重发现与惩处党内违法违纪的不法分子等问题，形成震慑力，推动改革，促进发展。十八大以来，党中央从党内存在的突出问题出发，明确党内巡视工作重心，巡视工作紧扣“六大纪律”，立足于“四个着力”，加快解决党内存在的突出问题，重点监督党内高级干部这个“关键少数”。这样可以将巡视制度在有限的资源和条件下，重点解决一些较为突出的问题，提高制度的执行效率。另一方面，巡视制度创新的最终目标是形成全党同志“不敢腐、不能腐、不想腐”的局面，营造良好的政治生态。这就要求巡视制度要结合自身特性，始终围绕如何增强震慑力，如何提高发现问题线索的能力进行创新。长远目标是当前任务的最终目的，当前任务的实现则是长远目标实现的前提条件，二者是辩证统一的。总而言之，十八大以来，巡视制度创新不仅从当前实际出发，还立足长远、未雨绸缪，坚持了当前任务与长远目标相结合。
（三）堅持以问题为导向与依法依规治党相融合
任何创新都是基于特定的问题所提出的具体对策，制度创新也是如此。以问题为导向的巡视制度创新能够准确把握巡视制度的不足，对症施策，从而降低制度执行成本，提高巡视制度的效率，以达到完善巡视制度的目的。十八大以来，创新巡视制度主要源于两个方面：一方面，党中央提出“全面从严治党”的治党目标，这就迫切地需要解决党内出现的政治、思想、作风、纪律、腐败等方面的问题；另一方面，十八大之前的巡视制度已经无法适应党内治理发展的需要。其中，前者推动后者进行创新。同时，巡视制度作为一项政治制度，创新所面临的风险与代价是较大的，原因在于：制度创新所针对的问题并不像科技创新那么明确，问题形成的原因也较为复杂，受到各种外部因素的影响，创新过程要进行慎重地考虑。因此，巡视制度创新以问题为导向，着重解决具有普遍性的问题，从而以较低的风险与代价来实现目标。同时，“制度治党，就是要依法依规治党”。党内巡视监督是在党章、规矩等要求下有指导、有依据、有目的、有程序地巡视。这就要求巡视制度创新要遵循法治化思维，将以问题为导向的巡视制度创新与依法依规治党相融合，以党内法律法规的形式展现出来，将创新成果固定下来，党中央先后两次修改《中国共产党巡视工作条例》就体现了这一点。因此，巡视制度创新以问题为导向与依法依规治党相融合，提高了巡视制度的法治化程度，增强了巡视制度执行的强制力。
参考文献：
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[8] 中国共产党巡视工作条例[N].人民日报，2017-07-15（004）.
[9] 习近平.习近平谈治国理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017：171.
责任编校 陈 瑶
Abstract： Attention paid to the innovation with the mechanism for inspection since the 18th CPC National Congress has played a very important role in the implementation of new requirements for comprehensive and strict administration of the Party. Innovation with the mechanism for inner-Party inspection is distinctively characterized by connotations of the time， it being an inevitable choice for enhancing inner-Party supervision， and a guarantee of mechanism for promoting comprehensive and strict administration of the Party as well， and it furthermore provides experience for innovation with other mechanisms within the Party. Innovations with inner-Party supervision mechanism from such perspectives as the content and sphere， means and methods， the system and mechanism safeguard the effective exercise of inspection， whose basic achievements can be found in the insistence of the unity of political nature and effectiveness， the combination of present tasks and long-term goals， and the integration of problem orientation and the administration of the Party by laws and regulations.
Key words： comprehensive and strict administration of the Party； mechanism for inspection； innovation