摘 要：收入预测是预算编制的起始环节，关系到预算编制水平和预算执行效果。实践表明，中国财政收入高速增长，但预决算收入偏差（度）持续增大，“超收”与“超支”相伴并存，成为税收预测实践的离奇现象，究其原因，技术、方法层面的客观因素固然重要，但各种激励机制下的主观偏离抉择更值得我们关注。收入预测面临的真正挑战不是技术上的，而是政治和法律层面的，我们必须理顺政府间关系、完善预算法律制度，并构建一套科学合理的收入预测法律机制。
关键词：收入预测；预决算收入偏差；超收；超支；预算法治
中图分类号：DF431；F811.3 文献标识码：A 文章编号：02575833(2011)04004309
作者简介：徐阳光，中国人民大学法学院讲师 （北京 100872）
一、收入预测：不应被忽视的问题
《礼记•中庸》有云：“凡事预则立，不预则废”。一国之所以有预算制度，之所以每年都会因预算审议之需而不惜耗费财力、人力来召开全国代表大会，目的就在于希望能够实现“预则立”。预算是一个诸多环节有机结合的过程，其最终成果——具有法律效力的预算案——实质上就是一个预测的结果，包括收入的预测和支出的预测。而在“量入为出”、“以收定支”的财政原则约束下，支出预测当然地建基于收入预测之上。因此，收入预测是整个预算过程的开始，且其效果贯穿于整个预算过程，正所谓“良好的开端是成功的一半”。也正是在此意义上，学者特别强调，“理解收入预测实践是评估预算方案和预算管理程序的基本要义”②，而“精确的收入预测被广泛认为是设计和执行健全财政政策的基本要素”③。
遗憾的是，收入预测在立法层面从未为我国预算法所关注过，在理论研究领域，收入预测也几乎未进入过法律人的研究视野。据笔者的文献搜索结果显示，我国目前关于收入预测的研究成果，大多出自财政经济学家之手，研究的重点几乎不约而同地聚焦在预测模型的构建和预测方法的改进，将收入预测定位为一个纯粹的技术问题。部分学者因不忍继续目睹连年“超收”并引发连年“超支”之离奇现象，开始关注市场经济国家的预算超收形成机理，希冀找到解决中国问题的经验
马蔡琛：《市场经济国家的预算超收形成机理及其对中国的启示》，《财政研究》2008年第11期；马蔡琛：《中国政府预算超收资金的形成机理与治理对策》，《财贸经济》2009年第4期。
；或者直接发出“关注预决算偏离度”的呼吁，并提出“切断超收和超支之间的直通车”，试图提供“解决预决算偏离度过大的良方”。
现有研究成果较少涉及收入预测与预算法的关系、收入预测之于政府间财政关系的重要意义，对中国现行收入预测的实践分析也主要停留在技术层面，对“超收”的客观原因和主观动机挖掘不够，对“超收”与“超支”的关联问题，依然需要进一步在预算法治改革的背景下寻得突破。国外有学者中肯地指出，“收入预测面临的最大挑战，不是技术上的，而是政治的”。而笔者认为，收入预测是一个技术问题，但更应当是一个政治和法律问题，需要我们从法治层面进行分析，将这个长期被忽略的重要问题重新纳入法学尤其是预算法的研究视野，为收入预测法律制度的建设提供有益的参考。
二、“超收”vs.“超支”：收入预测之实践怪相
收入预测虽然未能引起学界尤其是法律界的重视，但收入预测实践却始终在进行着，因为这是预算的本质要求。只因中国的收入预测过程缺乏透明度，收入预测的依据、流程、机构、方法等具体要件都不太为公众所知悉，好在结果还是能够从每年的政府工作报告和财政预决算报告中得以窥知，尤其是近年来，财政部每年都公布财政收支预决算数据表，财政公开制度日益进步，为公众关注和研究收入预测问题提供了有益的素材，亦是中国收入预测透明度增强的体现。
本文在此主要在现行分税制财政体制的背景下，从官方公布的预算数据出发，对比预决算数据，陈述客观事实，展示“超收”与“超支”之间的不合理关系，发现收入预测在实践中存在的重要问题。
（一）预决算偏差（度）：收入预测实践考察的参数界定
分析和评估收入预测实践，必须有一个基本的考察标准，或者称之为评估参数。笔者认为，标准和参数的设定可以是多样的，但预决算偏差（度），应该是最为重要且最有价值的检验参数。
所谓预决算偏差，是指经立法机关批准的预算收入和支出数额，或者是经过法定程序调整后的预算收入和支出数额，与决算的收入和支出数额之间对比后得出的实际差异值。换言之，预决算偏差，是指决算收入和支出数额减除相应的预算收入和支出数额后的实际差额。预决算偏差分为预决算收入偏差和预决算支出偏差。相应的公式可表述为：
预决算收入偏差=决算收入数 – 预算收入数
预决算支出偏差=决算支出数 – 预算支出数
所谓预决算偏差度，是指预决算偏差额分别占对应的预算收入数和预算支出数的百分比，同样包括预决算收入偏差度和预决算支出偏差度两个方面。相应的公式可表述为：
预决算收入偏差度=（决算收入数 – 预算收入数）÷预算收入数×100%
预决算支出偏差度=（决算支出数 – 预算支出数）÷预算支出数×100%
考虑到预决算收入偏差（度）和预决算支出偏差（度）在现实中国具有非常密切的关联，笔者将结合这两个参数，对比财政收入增长和GDP增长的关系，对中国的收入预测实践做一个客观的梳理与评估。
（二）收入预测长期“低估”与收入迅猛增长并存
考察中国收入预测的实践，从结果层面分析最有意义，因为它将非常直观地呈现出“超收”与“超支”的现象，可以看出清晰的预决算偏差（度）。表1直观地呈现出中国收入预测的实践情况。
全国财政收入在1994年分税制改革后，取得了迅猛的增长。1994年实际收入为5218.10亿元，之后于1999年突破一万亿元，2003年突破两万亿元，2005年突破三万亿元，2007年突破五万亿元，2009年突破六万亿元，2010年突破八万亿元。可以说，全国财政收入一路高歌猛进，取得了辉煌的成就。
辉煌的数据背后暴露出了较大的预决算收入偏差。分析表1 可知，2007年的偏差度达到了历年来的最高点。当然，这不是常态，财政部在预算报告中对此做了特别说明。但即便在常态之下的2003-2007年期间，预决算收入偏差度都在5%以上，并有三年突破了10%，2008年和2009年的预决算收入偏差度迅速下降，控制在了5%以内，但每年的预决算偏差额也都在2000亿元以上，这一部分收入实际上就是我们平时所指的“超收收入”。2010年，因财政收入高速增长，预决算收入偏差额也创历史达到9150亿元，偏差度再次跃升至12.38%。综合分析，预决算收入偏差（度）的变化虽然在个别年份得到了一定程度的控制，但整体上呈现出收入预测的是连年低估与偏差过大的问题。如果我们试图通过修改预算法来实现预算对行政的有效控制，就必须直面收入预测始终“低估”的客观事实。
笔者曾分析过美国的预算数据，发现美国政府的预决算收入偏差和预决算支出偏差都得到了很好的控制，除2009年因美国“救市”措施引发的预算调整导致数据结果较为反常之外，其余年份的预决算收支偏差度都基本上很好地控制在了3%以内，反映出美国国会不愧是世界上控制“钱袋子”权力最强的立法机关。
中国作为遵循“量入为出”预算原则的国家，与作为遵从“以支定收”原则的典型国家美国之间，预决算偏差度差异明显，美国的预决算偏差度远远小于中国。笔者认为，无论是量入为出还是以支定收，都会出现收入预测偏差的情况，但收支孰先和收入预测偏差的实际结果没有必然的结果。中美两国的数据对比不是无聊的数字游戏，而是深刻折射出中美两国收入预测水平和预算管理水平的差距。
（三）“超收”与“超支”呈正相关关系
预决算收入偏差和预决算支出偏差本不应成为“孪生兄弟”，因为在一个预算法治健全的国家，无论是“量入为出”还是“以支定收”的预算编制原则，都不应出现“超收”带来“超支”的结果。遗憾的是，中国的预决算收入偏差和预决算支出偏差却是形影相随的。表1和表2分别给出了预决算收入偏差额（度）和预决算支出偏差额（度）。图1中的预决算收入偏差度折线和预决算支出偏差度折线几乎是在同样的方向波动，生动描述了“超收”与“超支”之间的正相关关系。
对于“超收”与“超支”之间如影随形的关系，值得我们进行深入的解读。首先，中国的预决算收入偏差度和预决算支出偏差度明显偏大。而两者之间，超收是决定因素。先有超收，再有超支，只有当超收形成以后，政府才可能形成超支。因此，我们需要更多地关注超收的来龙去脉。其次，预决算偏差度偏大而且持续扩大，这不是某一年度的偶然现象，至少是一种持续了16年之久的常态现象。1994 年以来，超收收入占财政收入的比重为1.9%～14.1%，占财政增收的比重为15.7%～60.7%。如高培勇教授所言，中国政府的运作已经越来越依赖于超收收入，由被动地接受超收，变为主动地追求超收，从而导致超收越来越多，超支规模也随之扩大。在某种意义上，预算约束已处于“名实不符”的尴尬境地。
“超收”与“超支”相伴而生，绝非正常现象，而是收入预测实践呈现出来的“怪相”。超收不应必然带来超支，如果超收与超支年年如此相伴而生，我们就必须从制度上想办法去切断彼此之间的“直通车”。笔者特别强调，无论是学者的研究还是当局的制度设计，与其让政府部门花大力气去解释超支的用途、论证超支的合理性，将精力用于思考如何控制超收的问题上，不如从收入预测的角度来关注“超收”的来龙去脉，弄清楚这究竟是技术因素带来的客观误差，还是人为因素造成的主观偏离。
三、客观误差vs. 主观偏离：收入预测之法律困境
物理学上有一个非常重要的术语——测量误差，即由于仪器、实验条件、环境等因素的限制，测量不可能无限精确，物理量的测量值与客观存在的真实值之间总会存在着一定的差异，这种差异被称之为“测量误差”。而误差也存在于预测领域，通常指预测值与实际结果的偏差，即预测误差。物理学上的误差无法避免，预测误差和收入预测误差亦是如此，因为“任何预测总是基于某种过去发生的事件和影响因素，而推测未来事件的可能发展趋势。由于未来的不确定性，预算收入预测中的偏差也就在所难免。由于预算编制与预算执行之间存在着一定的时间差，一些没有预先估计到的因素（例如通货膨胀、利率或汇率变化等）将会在预算执行中显现出来，从而增加了预算精确执行的难度”。
收入预测误差不可避免，并不意味着收入预测误差不是问题，因为误差的产生有可能是因为预测手段和预测技术等客观因素所致，也有可能是因为预测主体各种动机刺激下的主观偏离所致。如果从制度层面考虑，两方面都需要我们关注。困境在于，如何判断误差引发的具体原因？如何设置制度切入的侧重点？换言之，在中国现行造成收入预测误差过大的众多因素中，究竟何者才是最主要的，究竟如何“有的放矢”才能真正抓住问题的核心？
（一）客观误差：影响收入预测结果之客观因素
收入预测是一个复杂的过程，需要不同部门合作，借助于复杂的预测模型和预测方法来实现。根据财政部的解释，“收入预算编制，按照国内生产总值、居民消费价格指数等经济增长预期指标，参考各项税收和税基的对比关系和弹性系数，来测算各项收入。同时考虑到预算年度将要出台的增、减收政策，合理确定财政收入增长幅度和收入规模”。由此可见，收入预测需要依据多项充满着变数的经济数据，需要借助于不同的计算方法和复杂的计算模型来实现。
收入预测是预算编制工作的开始，由政府机关来完成，常用的方法包括基数法和系数法。基数法也称基数增减法，是以年度预算收支的执行数或预计执行数为基础，分析影响计划年度预算收支的各种有利因素和不利因素，并预测这些因素对预算收支的影响程度，从而测算出计划年度预算收支数额的方法。系数法是指利用两项不同性质而又有内在联系的数值之间的比例关系（即系数），根据其中一项已知数值，求得另一项指标数值的方法。
收入预测实践中，与收入预测指标密切相关的重要可比数据是国内生产总值（GDP）指标。国务院每年发布的《关于编制中央预算和地方预算的通知》都会强调：“财政收入的增幅略高于国内生产总值的增幅，继续提高财政收入占国内生产总值的比重”。从预测结果来看，“收入预算的制定，目前的依据主要是GDP 的增长预期和税收计划。过去5 年间GDP 的计划增幅稳定在8%，收入预算的制定一般是在GDP 的计划增幅的基础上增加若干个百分点，前几年大致是增加2～3个百分点，近两年是4～5个百分点” 。表3非常清楚地列出了GDP增幅与财政收入增幅之间的对应关系。
收入预测与GDP增幅预测挂钩，有其客观合理性，因为财政预算收入的规模主要是由国家的国内生产总值决定的，国家经济的发展是财政收入增加的根基。从预测实际结果来看，图2的折线对比表明，无论是预测数据还是实际数据，财政收入的增幅与GDP增幅在方向上都是保持一致的，但是，财政收入预测和实际增幅的数据差远远大于GDP的预测和实际增幅数据差，而且，财政收入增幅的预测数据折线图与实际数据折线图都呈现出大起大落的状况，这意味着中国的收入预测误差非常之大。
收入预测充满了不确定性，预测参数具有易变性、预测技术不够成熟、预测方法不够科学等多方面的客观因素，都是导致预测偏差的原因。正如学者指出的，预算收入预测的准确与否，与一国预算管理制度与技术手段的完善程度呈现较强的正相关关系，总体上呈现为一种渐推渐进的演化过程。在我国市场经济建设的初期，由于种种原因而形成较大规模的预算超收，也是符合市场经济发展一般规律的 。
（二）主观偏离：影响收入预测结果之人为因素
收入预测与相关经济预测指标存在密切关联，基本的预测方向是一致的，图2中的折线反映的趋势是彼此之间相互靠拢，这意味着中国的收入预测水平在不断提高。但问题依然存在：第一，收入预测主要依据的经济指标GDP的预测增幅折线一直都比较平和，而收入预测本身的曲线却起伏跌宕。第二，GDP预测数据与实际数据之间差异较小，而财政收入预测的数据与实际数据差异非常大，在2007年差异甚至接近20%，并且这种差异基本上都是低估收入的结果。
我们承认客观因素可能影响预测结果，但我们难以单纯依据客观误差来解释上述问题。学者曾将收入预测结果出现的预算超收根据产生的原因分为三类：一是收入预测方法、技术导致的超收；二是经济运行周期性波动导致的超收；三是收入预测中保守性估计导致的超收
②。 笔者认为，收入预测中的保守性估计即“低估”属于主观偏离，是影响预测结果的重要的主观因素，非常值得我们关注。
诚然，要理解收入预测主体的主观动机是非常困难的，正如国外学者所言，“系统地有偏差的收入预测有许多轶事证据，但是隐含在里面的动机却不容易被理解”，通过模型推理可以得出结论，夸张和保守的收入预测的存在取决于两个因素相关联的重要性：一个是对公众产品分配的偏好，另一个是通过偏向控制信誉损失的能力。如果公众支持对公共服务的有效性高，而预算计划可信度不允许超过支持率时，夸张的预测是可能的。反之，如果公众支持率强烈地受到预算计划可信度的影响，保守的预测可能是一个合理的策略。 换言之，公众与预测主体之间的约束关系直接影响预测主体的主观动机，而结果极可能是高估收入，亦可能是低估收入。
另一方面，典型市场经济国家的经验数据表明，因预测过于乐观而产生的代价，较之因预测保守而形成预算超收的代价要高得多。这种心理因素的影响，进一步导致了收入预算较为悲观的预测倾向。在实践层面则反映为预算收入计划中的最佳策略就是略低于期望的收入水平。作为一种预算策略，预算管理当局从稳定预算的角度出发，倾向于保守估计（甚至有意识地低估）收入，而假设全部核准的支出都立即使用（高估支出的迫切性）。
大多数的研究表明，“低估”是收入预测实践中的普遍现象，“在预算的编制环节，无论是财政收入指标的安排，还是同其协调安排的税收收入计划指标，历来都是本着留有余地的原则确定的。其习惯性的做法，就是在GDP 的计划增幅基础上外加若干个百分点。前几年大致是2-3 个百分点，近两年是4-5个百分点。注意到过去5 年间GDP 的计划增幅稳定在8％，财政收入和税收收入的实际增幅均在20％以上，可以立刻意识到，无论出于怎样的考虑，在预算的编制环节，事实上预留了很大的超收空间”。背后的原因是多方面的，“超收”意味着“超支”可能是最大的诱因，因为在当前的预算管理格局下，超收往往会被不打折扣地转入当年的超支，成为政府拥有的一笔可以相对预算收入更为自由地使用的资金。此外，现实中国存在的“税收计划”及其相应的考核机制也是诱导地方政府部门低估收入的因素。
当然，“留有余地”、“低估收入”的原因也有可能是官方的有意引导，例如，在2007经济计划指标预测时，官方在给全国人大的报告中特别说明，在优化结构、提高效益、降低消耗、减少排放的基础上，保持适当的经济增长速度。
值得注意的是，在地方政府层面，出于政府间竞争和政绩的考虑，政府高估预算收入的情况也是存在的，甚至政府间互相攀比以致出现采取“间谍战”的方式获取周边政府的预测数据进而提高自己预测数据的做法。之所以敢如此竞争，原因很简单，地方政府在追求预算超收的内在冲动下，总是可以“发掘”出实现预算超收的可能途径，这也反映了中国税收征收管理制度存在问题。即便如此，全国财政收入预测的结果依然是存在非常大的正预决算收入偏差，由此可推知，中国的收入预测实践中，人为低估影响收入预测结果的现象是何等严重。在此意义上，学者将预决算偏差度称之为主观动机导致的预决算偏离度，是有其合理性的。
四、技术问题vs. 法律问题：收入预测之改革取向
收入预测，需要借助于技术方法来实现，需要通过改进技术和方法来提高预测的精确度，以便更好地做好预算编制工作。毋庸置疑，收入预测属于一个技术问题，尤其是在中国现行预算管理水平有待大力提高的情况下，从技术层面关注收入预测问题，是具有重要意义的。
但我们的思考不能停留于此。我们需要关注收入预测与预算过程的结合，关注收入预测主体之间的各种博弈，关注收入预测与预算法律的融合。收入预测关系到预算过程、预算法律和政府间财政关系，收入预测面临的真正挑战，不是技术上的，而是政治上的。因此，收入预测更应当作为一个政治和法律问题来对待。惟此改革取向，方能使收入预测朝着正确的方向发展，并使之更好地服务于财政和预算法律工作。
（一）理顺政府间财政关系
收入预测涉及到中央政府与地方政府、地方政府之间以及政府内部之间的财政关系问题。例如，地方政府高估或者低估财政收入，和中央对地方政府的激励与考核机制密切相关。政府间互相攀比，在财政收入上展开不合理的竞争，直接影响了地方财政收入预测的结果。而且政府财政、税务部门和立法机关之间的关系也直接影响到收入预测的编制与确定。
有鉴于此，笔者建议，改革对地方官员的考核机制，重视和规制政府间的财政竞争问题，对政府内部主体的关系进行权责分明、分工明确、互相监督的法律调整。立法机关应当对财政税务部门编制的收入预测表进行必要的审议，年终实际落实的收入数据如果和预测数据存在较大偏差，应该让编制预测数据的部门做出合理的解释。目前财政部正在朝这方面努力，但需要我们进一步从制度上予以推进，使之成为一种法定义务而不是可以选择是否行使的权力。
（二）完善预算法律制度
我们需要考虑预算法修改如何对收入预测问题给出针对性的制度设计。毫无疑问，超收与超支之间的“直通车”是促使各级政府普遍低估收入的重要因素。我们必须从预算法层面确立切断这辆“直通车”轨道的制度。目前可供选择的方案有两种：一是将超收收入全部注入“中央预算稳定调节基金”，而不是按照以往的做法直接转为“超支”的资金来源；二是借鉴国际同行的做法，将超收收入纳入下年收入的组成部分，进而将超收收入安排和使用全面纳入预算；三是采取折衷的做法，超收收入一部分注入“中央预算稳定调节基金”，剩余部分转入下年的财政收入，不允许直接成为超支的资金来源。在这三种方案中，笔者建议选择第三种方案。当然，这有可能会妨碍政府相机抉择行使财政权力，但这种改革是法治化的取向，对政府权力的约束应该是法治化改革必需付出的“代价”。
此外，我们还需要考虑如何加强审计机关对预算编制的审计、如何强化对支出的控制和监督，以及如何构建违反预算安排、违规支出财政资金的问责制度。例如，审计部门应当在预算编制环节审计收入是否包括纳入预算管理的所有一般预算收入及基金预算收入；对预算收入的增长进行预测是否建基于对国民经济和社会发展的科学预测；是否将上年的非正常收入、本年度已减少的收入纳入预算收入的范围。
（三）构建收入预测法律机制
收入预测机制应当包括三项基本要素：正式的过程、正规的机构和透明度。正式的过程需要明确收入预测是否被正式的定义和规制，以及是否能够使用一切正式的预测方法。复杂的预测系统涉及多个机构和部门，它需要一个正式系统的支持，这个系统需要制定实现高效协调的法规和政策。透明度则是负责衡量是否有外部机构参与预测，宏观经济假设等数据是否对公众公开。信息越详细，越是有利于提升数据的质量，增加预算预测体系的问责性。透明度提高了预测的准确性，并可减少预算中的酌情调整情形。
中国的收入预测机制应当借鉴上述思路，在过程、机构和透明度三个方面进行努力，构建起独立、公正且有助于实现科学预测，追求精确度的收入预测法律机制。
收入预测是一个关乎预算质量和预算效果，影响预算法治水平的重要问题，涉及到财政税收、数理经济、预算政治、财税法治等各个方面的问题。尽管笔者力图对数据进行了尽可能的关联比较，也尽可能地搜索了更为官方和更为权威的数据，依然难免有不尽周全之处，又由于笔者运用数据的能力有限，也制约了分析的质量和论证的力度。再加上官方提供的数据也并非绝对真实可靠，尤其是地方官员在政绩考核目标的刺激下和政府间不当竞争的促使下，常常会给出含有水分的数据，更进一步增加了“数目字管理”及其研究工作的难度。不过，对本文而言，“有水分”的数据或许更能说明收入预测问题之重要性。
（责任编辑：刘迎霜）
Revenue-forecasting and Budget Law
——Evaluating the Revenue-forecasting Deviation by Budget Law
Xu Yangguang
Abstract:As China"s fiscal revenue growth rapidly, the budget and final accounts revenue deviation (degrees) continued to be large, "surplus" and "overspend" accompanied by the coexistence. These phenomenons reflect some serious problems of the revenue forecast.The real challenge of the revenue forecast is not technical, but political and legal dimensions. We must rationalize the intergovernmental relations, improve the legal system of the budget, and build a scientific and reasonable legal mechanisms for revenue forecasting.
Keywords:Revenue- forecasting；Surplus；Overspend；Budget Law