摘要：在城市化这一历史自然过程中，大城市率先发展是必然规律，但由于城市“灾变”及“城市病”的迭生，要求城市化发展必然是理性的，必然要从更大密集度及更快速度的“怪圈”中调整出来。选取城市防灾减灾及应急建设的论题，旨在为中国城市的可持续安全发展寻找新路径，整个思路基本上遵循了联合国减灾战略秘书处及发达国家的做法。
关键词：中国城市；综合减灾；国际减灾日；安全规划策略；安全社区
Abstract：The priority of development of great cities is the essential rule during the program of urbanization. However, due to the occurrence of calamities and “cities’ diseases” it is required that the development of urbanization should be rational, which must get out of the trap more and more intensive and speedy. The paper focus on the topic of city calamity precaution and reduction and the construction for emergency aiming at exploration for the sustainable and safe development, and the thoughts follows UN Secretariat of Calamity Reduction and the methods of the developed countries.
Key words：China cities；universal calamity reduction；international calamity reduction day；planning of safety policy；safe community
中图分类号：C912.81 文献标识码：A 文章编号：1674-4144（2010）12-4（9）
作者简介：金磊中国灾害防御协会副秘书长 《建筑创作》杂志社主编
北京市建筑设计研究院高级工程师
城市的历史就是一部防御灾害的历史，它随城市化过程而愈发明显。回顾联合国减灾进程能发现城市安全减灾早已受到重视，每年10月第二个星期三所确定的“国际减灾日”，曾于1996年推出“城市化与灾害”的主题，自此之后国际社会以城市为减灾防灾重点的活动日益增多，从世界减灾大会到国际综合灾害风险管理论坛都更加强调在城市开展综合减灾的行动。2010年10月13日是“国际减灾日”，联合国倡导“2010～2011年让城市抗灾运动”，旨在推广建立减轻灾害风险的地方政府联盟，让人们相互借鉴和支持，大大培育城市的抗灾能力。从整个国际社会的发展看，红十字会与红新月会国际联合会推出的“世界灾难报告——2010”的主题也集中在对城市事故灾难风险的认知上。还在2008年北京奥运会召开前夕，麦肯锡全球研究院提出了一份《迎接中国十亿城市大军》的研究报告，其中富有争议的观点是超大城市引擎超大的挑战，这挑战就包括高效城市要挑战政府应急能力。对于全球城市灾害的严重性，联合国秘书长全球减灾事务特别助理玛格丽特·瓦尔斯特伦指出，今日的灾难让发展中国家的社会经济发展推迟甚至出轨。她认为，在发展中国度，大约85%的人口暴露在地震、飓风、洪水和干旱威胁中……过去十年中，灾难造成的损失成本增加了13倍，从20世纪60年代的755亿美元，增加到过去10年中的10万亿美元。可这些惊天数据也无法补偿人们和社区因严重灾难造成的无法挽回的损失……据此笔者特从城市面临的主要灾害风险源、综合安全规划下的城市安全社区建设、城市公众安全自护文化教育及培养等层面去展开分析，旨在为提高城市各层面人士应对突发事件的综合能力及贡献力。
1城市正面临多重风险隐患
城市是一个有机复合体，每个人对城市有着不同的理解。纵观中外城市的构成，除了通常的物质文化、制度文化、精神文化外，还越来越强调与城市高速发展“快跑”中凸显出的安全防灾文化问题。虽然说优秀的建筑可以“点亮”一座城市，但如果忽视了“人”的尺度、人的安全容许极限、人与自然的和谐共生关系，不仅等于没抓住城市的内涵，更会因忽视城市的生命线系统建设，导致城市供电、供水、供汽的中断。大量的灾例一再证明：如今自然灾害频现，但人类的预知能力相当有限；一场“百年一遇”的暴雨引发的洪水，冲垮了一座“桥龄”仅有20多岁的公路大桥，洛阳市伊河桥垮塌事故已造成44人遇难，迄今人们一再追问，这是天灾还是人祸；2010年7月24日，德国杜伊斯堡市举行“爱的大游行”电子音乐节时发生踩踏事件，已致19人死、342人伤，音乐节真的成了“音乐劫”；面对无数来自城市的难以释怀的灾害个案，面对诸如一系列“炮轰”（2012）影片的说法，我以为对于每一个清醒的城市建设者都该认识到面对不止的灾害“泛滥”，待反思、待投入的必须是城市安全技术与防灾文化，必须要找准城市安全防灾建设的切入点。
地震、海啸、火山喷发、飓风……这些来自大自然的灾难一次比一次更加严重地侵袭着我们的家园。当人类尚未忘记1976年唐山7.8级大震（死亡24万人）、1998年米奇飓风（死亡2万人）、2004年印度洋海啸（死亡23万人）、2008年汶川“5·12”巨震（死亡失踪近10万人）的惨痛教训时，2010年地球似乎局部上演了世纪大片《2012》：先是2010年1月12日海地太子港发生里氏7.3级强震，已造成至少25万人遇难后；又在2010年2月27日在智利发生8.8级巨震，虽由于抗震技术到位死伤者仅几千人，但它终于成为自1900年以来全球第五大地震；然而当国人的目光瞩目世界“灾事”，省思自身安全设计建设时，2010年4月14日7时49分，7.1级强震降落在地处“三江源”的青海玉树结古镇。在灾难过后7天的4月21日，中国又迎来了一个肃穆的全国哀悼日，因为苦难与省思都已铭记在这国家仪式上。中国再一次志哀：为青海玉树，为大地的颤抖，为永远被埋藏在这土地下的曾经青春、曾经无辜、曾经充满希望的面孔。作为一种思考与行动，我们不该仅仅铭记悲恸，而要奋力前行。要关注青海玉树灾后的传统文化抢救与保护，因为在地震中，国家重点文保单位的新寨玛尼佛塔全部受损，世界最大的玛尼石堆40%完全倒塌，60%濒临倒塌，玛尼石墙体整体坍塌，部分石刻断裂；贝大曰如来佛石窑寺和勒巴沟摩岩石刻山体岩石松动，大经堂出现裂缝；禅古寺建筑90%倒塌，结古寺建筑90%成危房，其它文物也有不同程度损毁。目前青海省政府强调的总体规划目标是将结古镇建成原生态旅游城市。从汶川及国外成功的灾后重建规划获取的玉树灾后重建思考是：要以最小的代价、最优的效果编制规划；要立足于高原特色游产业规划的编制原则；要关注灾区的生态承载力；要研究人与自然的关系。虽7级以上地震，人类影响活动可忽略不计，但通过大量地震恐慌个案说明，人属于自然界的一部分，以谦卑的心态面对不测之未来将是人类的正确抉择。至此我想到，当逆流成河的悲伤从汶川流淌到玉树，作为一代科技工作者，要树立的灾难责任意识是，要去掉那些有意或无意疏忽的制度漏洞，要用自己的投入守卫并创造着安全空间，以一种国民的良知与行为，充分表达一种对于灾难的共同情感。虽然如此，对于城市大灾难除了应把控自然灾害，更该关注人为灾难，诸如现代城市“病灾”尤应关注如：城市“气荒”及能源告急，城市频发火灾及爆炸，城市危机四伏的化工厂泄漏及加油站，危险品事故，城市突发旅游事故，校园悲剧等，都成为当今必须关注的风险源。灾害风险是由人类活动引起或由人类活动与自然界的活动过程共同作用造成的，其损失乃至毁灭性作用等不良后果的事件均可由发生概率表征。风险源一旦发生，它所产生的破坏及释放的“危险流”也会导致一系列群体事故、火灾与爆炸、中毒及其危害生态环境的行为。事实上，大量灾例说明，风险源一旦在风险场中发生，周边的灾害隐患都可能受到诱变，这些对象又可能由于物理、化学反应而产生新的灾害风险影响（即次生灾害），整个风险便呈“链式”传递，从而逐渐扩展到其它环节，城市是最明显的灾害风险传递场所。从综合灾情及风险“链”的反应看，近年来国内安全事故与环境事故相关联、导致事态扩大化的事件在增加，如有统计数据表明，特重大环境风险事故中有近1/2是由安全事故诱发的，而这些环境生态事故多由火灾与爆炸、交通事故等引起。作为城市防御灾害的认知，我尤以为必须研讨何为真正的城市防灾设计？何为真正有效的灾后重建项目？是不是没有防灾内容的灾区建设就是防灾设施？是不是没有指标、没有灾害最大危险性分析的防灾规划就是可信赖的安全设施呢？在这方面我尤其认为对城市管理者、规划师及建筑师要进言的是：建筑美学的创作不比安全设计更重要；城市发展需要景观设计但更离不开有安全内涵的安全本质设计；在城市发展日益倡导地上、地下共同建设的今天，地下空间的安全减灾更加必要；在日前世界潮流下的低碳设计之风盛行时，摸清城市灾害隐患的家底及减灾能力设防水平比一般性开展生态城市建设更为重要和迫切。
面对灾害风险，无知比灾难更可怕，只要有防备的力量是能够创造奇迹的。如2004年伊万飓风以每小时25公里的风速袭击古巴，但政府预先疏散了200万人，致使灾后无一伤亡。在今日古巴，全国城乡人口有超过95%的人经过日常救灾训练，其四步骤框架是：信息→警告→报警→恢复。古巴的成功防灾经验还说明，防灾减灾并不为发达国家所独有，防灾抗灾更不建立在物质层面上，建设起一种基于意识、责任、制度、教育等为一体的综合防灾减灾文化与科技才是最最重要的。2010年9月25日发布的《国务院关于进一步加强防震减灾工作的意见》对中国未来10年的防震减灾工作给出了具体目标和时间表。它说明面对频发“地灾”，中国要建不惧灾能抗灾的大型工程，面对“十二五”期间城市化的更大发展，国人应反思的地方太多即人们如何才能在城市化的建设中协调前行，不盲目快跑？如何才能在审视“十一五”防灾减灾工作中引入反思机制，看一看我们曾作错了什么？忽视了什么？如何规避“繁荣的脆弱”，并使应对极端灾害成为人类活动的一种“常态”。都成为现代化城市安全减灾风险认知要回答的大问题。
2建设中国安全城市的规划策略
面对高风险城市社会，现实中总出现从“一个灾害走向另一个灾害”，因此联合国“国际减灾战略”提出了“抗御灾害向风险管理转变”以及从“灾后反应”向“灾害预防”转化的理念。要承认，长期以来，城市缺乏有效且可操作的灾害管理方法，其主要表现是：⑴城市灾害常被视为一种局部和偶发现象，分散单一的管理自身再完善也无法应对综合灾情充斥的城市；⑵在灾害管理过程上，重点是灾害治理和危机应对，而未上升到风险管理，由于轻视灾害预防及对城市灾害的全系统把握，造成城市总是从一种灾害走向另一种灾害；⑶缺少城市专门的综合减灾管理机构，应对灾情迄今多为被动的反应型、临时型的组合，自然效率低下。据此提出如下综合减灾思想下的规划策略。如要有针对性地结合不同城市研究切合各自实际的“十二五”城市综合减灾应急战略如北京已提出建设世界城市，但从目前的世界城市策略研究上看，北京的偏颇之处是过于集聚人口与资产，虽关注生态环境，但对于隐患于城市发展及运行中的事故与灾害重视不够，过于满足已有的应急体系建设，而忽视了世界城市建设中至关重要的人口与相关联要素的安全配置。如2010年北京常住人口已经突破数年前提出的2020年人口规划目标（1800万）即达到2000万，形成了每2年人口增长超过百万的态势。有专家从北京特有的水资源的安全使用为例，强调北京的水，养活不了那么多人，北京的世界城市发展目标必须被迫实施人口控制战略，它越来越同其它制约城市发展的要素一样，成为建设安全北京可持续发展的“警示碑”。据此，我以为，世界城市或国际化大都市概念下的中国诸城市发展，为什么要以大作为目标呢？为什么不在科学发展观指导下求新求好呢？量力而行的适宜发展之径是有效的安全之道，是最优化的城市安全建设模式，因为它本身就去掉了不必要的复杂性及为人工环境增加的限制！
2.1应急疏散空间与避难设计
笔者曾从大型社会群体活动事故灾害成因分析入手，研究了应急疏散与安全避灾场所指标、城市防灾公园设计要点。日本为了应对地震和台风、暴雨等灾害，在城市社区和居民点建了许多避难场所。东京在与地区居民生活圈相连的学校操场、神社、寺庙院内、公园、绿地、小区广场等指定临时避难所就有上千座。10公顷以上公共空地，步行40分钟、3公里以内可达到的地区级避难所近200处，可安排近千万人避难。此外，还将各区小学、中学、高中和公民馆指定为室内避难收容所，每2人3.3平方米，备有应急物资及食品。在美国1953—2004年全国共发生1529次灾害，其中，佛罗里达州是受灾害侵袭最多的3个地区之一，在应急避难场所建设上，据佛罗里达州塞米诺尔郡应急管理司的规定，应急避难所分为大众避难所、特需避难所、最后撤出避难所3类。
建筑与城市空间是人们生活、工作的根本物质载体，其安全减灾问题是社会和谐、城市长治久安的重要保证。优秀安全设计的目标应将场地、建筑安全和相关的技术措施融入到设计中，并创造一个高质量、令人愉悦的空间，与新建筑安全设计不同，既有建筑物的安全设计比较困难。城市灾害研究的本质在于构建一个有安全空间的城市环境。现实中城市的盲目发展使城市空间远远不能满足城市防灾的需要，安全城市构建中的防灾空间不仅仅是要有应急救灾功能空间，更要强调城市对突发事件的灾害预防与防护空间结构形态的准备。具体讲，城市防灾空间至少有两层含义：其一，要具有良好的防灾能力的城市空间形态与结构；其二，具有防灾功能的城市物质空间即包括城市外部空间、地下空间与设施（建筑物）空间。因此，城市防灾空间不单是城市物质空间，也包括城市发展因素与防灾要求综合形成的城市防灾空间结构，它是城市防灾减灾所有活动在城市地域上的表现，是安全城市的物质载体。对一个城市而言，其空间防灾功能至少表现在以下方面：
（1）城市道路要提供必要的防灾空间：避难通道，紧急避难地，遮断火灾隔离带，救援通道等。（2）城市广场、公园等的防灾空间：延缓火势蔓延带，临时避难所，重建家园复兴地点，多功能分洪区，卫生隔离池，罹难者临时掩埋地及灾害教育、管理、指挥场所等。（3）城市水系与滨水空间的防灾：蓄水防旱，防洪堤岸，缓冲隔离应急水源等。（4）城市地下空间的防灾设置：防空防灾一体化，临时避难，生命线系统的保护，救灾设备与物资储备等。
灾害的应急能力是衡量一个城市建设水平的标志，合理的城市绿地结构与布局可有效减轻城市灾害的损失，促进可持续发展。城市绿地不可全部作为避灾用地，通常分成三个区域，即灾害发生区、减灾缓冲区和避难安全区。结合城市防灾安全设计的绿地规划要注意：（1）绿地系统应与城市综合防灾规划在用地布局上统筹安排，突出防灾重点；（2）要按规划的防灾绿地具体用地条件，测算其避灾人员容量；（3）对重点防灾避险绿地的规划应提出平灾结合的设计要求等。据中国地震气象局副局长修济刚回忆2002年北京市人大批准的“北京市实施国家防震减灾法”的办法中，北京是全国第一个写入建设应急避难场所要求的，2003年9月全国第一个应急避险场所所在北京元大都城垣遗址公园建成，它共具有11种应急避险功能，北京也首次使用了13种应急标志指示牌。现全国正使用北京市地方标准《地震应急避难场所标志》（DB11/22—2004）、《北京中心城区地震及应急避难场所（室外）规划纲要》、《城市抗震防灾规划标准》（GB50413—2007）等构想应急避难场所设计。
2.2防灾减灾安全规划设计
事故与灾难的深层原因绝非救援那么简单，如2010年3月中下旬的山西王家岭矿难以创造新中国救援史上的奇迹而载入史册，但王家岭事件的“碎片”也在发问，事故前两小时发生了什么？为什么建筑、施工及管理诸单位均未设防，该事故也许与建筑设计无直接关联，但之所以再以发问，旨在说明一切建筑工程都该百年大计，安全设计为先，不该为建设与生产的“运动”而大量制造“短命”建筑和“危险”项目。与“5·12”汶川地震相比，玉树地震受灾区城分布较为集中，但倒塌多为单层土木结构房屋，不像钢筋混凝土建筑倒塌后还有少量安全空间，因此，玉树地震压埋在下面人员的死亡率高。2003年12月26日，伊朗古城巴姆遭受6.6级地震就造成5万人死亡，而在巴姆地震前几日，美国加利福尼亚州发生6.3级地震，死亡仅2人，2003年9月，日本监测到8.0级地震，只有500人受伤。玉树地震后，当地60%的楼房倒塌，100%的平房倒塌，玉树民族师范学院近3000平方米建筑全部倒塌，玉树县第三完小80%房屋倒塌，它们都再次提示建筑师，未来建筑的首要是减震抗震，如何让房屋内的人员有几十秒甚至几分钟逃生时间，这绝非是与建筑师无关的事。由于钢筋混凝土结构物中的盐害、冻害、酸性物质以及配筋设计中的某些不良作用，已使钢筋混凝土建筑趋入落伍，日本新的减震技术，通过抗震、制震和隔震来实现。抗震即通过增强建筑物柱梁、墙壁及土样等来抵抗地震力；制震则通过在建筑物内部安装阻尼器等设备来吸收地震能量；隔震则是在建筑物和地面之间设置隔震内，让建筑物与地震力尽可能绝缘。近年来发达国家又研究了弹性建筑，它建在隔离体上，隔离体分层橡胶、硬钢板组和阻尼器构成，建筑结构并不直接与地面接触，其中阻尼器由螺旋钢板组成，可有效减缓地震时的上下颠簸作用，该技术虽建筑成本增加，但建筑物却能在较高烈度下安然无恙。
防灾减灾规划对一个城市或一个区域的灾害进行评价，并提出防范措施，已成为城市总体规划的重要部分。一般防灾减灾规划的内容有：历史及现状灾情调查、提交灾害风险图、防灾减灾效益和现有防灾能力评估、防灾减灾目标及行动、防灾减灾体系及优先项目建设等。由于历史上长期对城市安全设计不重视，在国内外不乏错误的、缺少科学基础的规划决策导致城市被毁的个案。无论是建筑师、还是规划师都要掌握城市防灾减灾规划的基本目标：（1）城市在发生频度较高的灾害时，综合直接灾损指数最小；（2）城市发生某种灾害时，破坏后果不易旁延也不产生次生灾害；（3）城市发生某类灾害时，确保支撑条件有效，保障救灾、避灾的顺利，同时更经济合理。从建构安全城市出发其规划编制的原则是：第一，防灾减灾应与社会发展有机统一；第二，防灾减灾应与城市环境协调发展；第三，防灾减灾规划不仅要有系统性，并可适应防灾减灾的动态发展趋势；第四，防灾减灾规划不仅体现城市层面的宏观也要兼顾单体建筑安全设计的独立性及可实现性，即兼顾制定与自然共生存的土地利用规划、合理安排城市各项用地功能布局、综合开发利用地下空间、合理布置与安全城市与建筑相关联的应急交通系统等。尤其应指出的，城市防灾减灾规划设计是专门学科，不可简单处置，更不可代替之，在不少灾后重建工程中发现，有许多误解，认为凡在灾区重建的项目就是防灾设计，正是这误解造成了某些防灾项目的不安全。
3发展中国安全社区乃当务之急
安全社区的概念首次是在1989年世界卫生组织（WHO）第一届事故与伤害预防大会上提出来的，会上通过了《安全社区宣言》。《宣言》指出：任何人都享有健康和安全之权利。从此，推广安全社区概念就成为WHO在推广健康和安全方面的一个重点工作，并委托WHO设在瑞典皇家医科大学的社区安全推广协进中心负责在全球范围内推广这一概念。根据WHO关于安全社区的概念，一个安全社区首先是一个地方社区，这个地方社区至少应该具备两个条件：一是制定针对所有居民、环境和条件的积极的安全预防方案；二是拥有包括政府、卫生服务机构、志愿者组织、企业和个人共同参与的工作网络，网络中各个组织之间紧密联系，充分运用各自的资源为社区安全服务。根据这一概念，安全社区并非仅仅以社区的安全状况为评判指标，而是指一个社区是否建立了一套完善的程序和框架，使之有能力去完成安全目标。从世界各地安全社区的开展情况看，一个安全社区可能是单独一个城市，也可能是某个城市所辖的行政区，还可能就是一个小的居民小区。在美国社区规模小的只有2000人，大的达到200万人。社区减灾是基层政府减灾管理向社区延伸、向居民提供减灾公共产品及服务，社区自主采取减灾措施以保障居民安全二者有机结合。
WHO认可的安全社区六大标准。（1）须成立一个负责预防事故与伤患发生的跨部门、跨领域的组织，以友好合作的方式履行区内的社区安全推广事宜；（2）须有长期目标，并持续地执行各项安全社区推广项目，这些项目还应当针对不同的年龄、性别、环境及条件来设计、推行；（3）须有针对高风险人士、高风险环境及弱势群体的安全与健康问题的特别方案；（4）须建立事故与灾害发生频率和成因的制度及信息制度；（5）须设立评价办法来评估项目推广的过程和成效；（6）积极参与本地及国际安全社区网络的经验交流。
世界卫生组织设在瑞典皇家医科大学的社区安全推广协进中心负责评审安全社区的申请，具备基本条件的社区可按照上述要求制定相应的推广方案并积极实施，基本达到上述标准时，可正式向WHO社区安全推广协进中心提出申请，经由该中心组织的专家组现场考察、评估合格后，被正式确认为WHO安全社区。WHO安全社区是一个荣誉称号，虽不会有来自其他组织的资金支持，但这一荣誉可以帮助提升本地区的社会形象，提高地区的国际地位，从而间接提高本地区在对外经济交往中的竞争力。如韩国的水原市在争取世界杯承办城市之前，在建立安全社区方面做了大量的工作，目的就是在提高城市形象方面增加砝码。
所谓安全型社区，是将社区内的各个不同组织，包括政府部门、商业机构、学校、医院及社会服务团体等紧密的连接起来，利用各自的资源及服务能力，为社区内居民提供一个安全、健康、舒适的工作及生活环境的社区建设模式。从安全型社区建设国际标准的本土化出发，应强化其内涵的进一步延伸和发展：（1）对安全减灾的概念要有所发展，如在过去关注安全生产的同时，更关注城市突发事件及自然灾害；（2）将社区作为城市推进新型公共治理理念的一个重要阵地，力求通过安全社区建设加快城市社区的自治步伐；（3）要使安全社区建设特别借鉴成功的生态社区、文化社区、服务型社区、学习型社区创建的经验，并建构起安全社区的新模式；（4）对于安全社区不仅要有周密的危机应对计划，使之成为城市应急联运的一个组成单元，同时用可行的安全项目推进并促动。国外安全社区建设同时更强调对社区公众平时的灾害心理行为教育如：在探讨地震灾害心理造成心理伤害的相关性之前，我们应当首先了解什么是灾害心理。灾害心理是一种在灾害条件下产生的心理现象。它是灾害发生之后人的生存环境的变异及其身心创伤的体验和心理行为异常的反映。其次是灾害心理的内容界定，即灾害应激反应的异常、灾害需求倾向的异常、灾害心理情绪的异常、灾害生理反应的异常、灾害适应能力的异常、灾害认知过程的异常、灾害交往心理的异常、灾害行为反应的异常、灾害创伤后应激障碍。
“9·11”事件后，恐怖主义威胁上升，美国政府积极推进建立“防灾型社区”（Disaster Prevention Community），美国国土安全部认为，“防灾型社区”是长期以社区为基础进行防灾减灾的单位，它能在灾害发生前，能够做好预防灾害的步骤及方法，以降低社区受灾的可能性。作为“防灾型社区”需满足六个要求：（1）让灾害所造成的伤亡降至最低；（2）公共部门可顺利协助社区救援；（3）社区本身也可在无公共部门协助下，独立进行灾害应急管理；（4）社区能够依据灾前形式进行修复或是参照灾前所共同规划的模式进行重建；（5）社区经济能力可迅速恢复；（6）如连续遭受严重灾害，社区能够总结经验，不重蹈覆辙。
构建“防灾型社区”的一般步骤：
（1）要建立社区伙伴关系。即不仅靠某个组织的推动，更多是来自民间的灾害救助团体，因为有的民间团体熟知社区环境特性、有的民间团体是社区与政府间沟通的媒介、有的还可以帮助进行灾后心理辅导和咨询；
（2）社区内灾害评估一般分两步：一是先确定社区易受灾的地点及环境；二是确认灾害发生源及影响的范围，找出易发生灾害的建筑或区域，并制作社区地图标注出社区受灾时的薄弱环节；
（3）制定社区减灾计划，它是分析和排定灾害所造成损失的计划优先顺序，所以特别需要社区居民的参与、协商，参照社区内灾害评估鉴定为依据，制定各项社区风险减灾计划；
（4）注重社区防救灾功能建设，成立社区紧急反应队伍，旨在提高社区防救灾应变能力。
综合地看，有序地开展社区安全应急科普教育是根本，至少包括五方面内容：
（1）建立健全社区应急知识教育体系。具体按灾前、灾中、灾后的不同情况，分门别类展开安全社区所需的安全应急自护教育如普及美国联邦紧急事务管理局编《美国突发性灾害防御与公共教育》读本等类有效有益教材；
（2）建立并完善社区公众应急文化与应急教育体系。针对社区居民应急意识淡薄的现状，进行以“体验”为主的战争、恐怖、骚乱、灾害、公共安全诸类事件的防患于未然的教育如伦敦消防和应急策划局早在2000年9月发布了伦敦社区火灾安全战略，构建了政府、公众、个人和志愿者的联合防灾体系；
（3）建立社区危机应对情景仿真教育及演练体系。目前，上海世博园区周边社区，50名灾害信息员已完成职业培训，2010年底上海市将完成各街道（社区）灾害信息员250人，“十二五”期间上海专兼职灾害信息员将达到8000～10000人，它预示着社区防灾减灾系统的有效建立，只有社区常态化的安全减灾管理，才有安全社区的真正生命力；
（4）创新公众参与常态化社区安全减灾的科普教育模式。作为全国综合减灾示范社区之一的杭州市留下区社区，教育公众如何在社区内发现并处置“第一时间隐患”，不仅有社区减灾志愿者队伍，储备防灾减灾设备，还使“体验式”演练“互动式”，坚决在社区安全建设上不留“空白”和“死角”；
（5）创建有利于安全社区发展的防灾减灾工作机制。一方面要强化社区中诸如指挥信息中心及避难场所生命线系统的可靠性等级，关注医院、中小学校的安全设防；另一方面要有切实的保护儿童、老年人、病患者、残疾人等弱势群体的对策。不仅要规范防灾减灾工作制度，还要加强社区减灾公共设施及器材的安全度及完好率，使社区减灾与城市安全设计的长效机制真正整合，发挥社区综合减灾的合力。
4城市公众中普及安全自护文化教育是长久良策
建设安全文化思想的提出，使人类在实现安全生存和保障安全生产与生活的行动中，又增添了新的策略和方法。安全文化建设除了关注人的知识、技能、意识、思想、观念、态度、道德、伦理、情感等内在素质外，还重视人的行为、安全装置、技术工艺、生产设施和设备、工具材料、环境等外在因素和物态条件。在人类社会的安全策略、思路、规划、对策、办法具体行为过程中，用安全文化建设的理论来指导其意义在于：
（1）从安全原理的角度，在“人因”（人的因素）问题的认识上，具有更深刻的认识和理解，这对于预防事故所采取的“人因工程”，在其内涵的深刻性上有新的突破。如过去我们认为人的安全素质仅仅是意识、知识和技能，而安全文化理论揭示出人的安全素质还包括伦理、情感、认知、态度、价值观和道德水平，以及行为准则等，即安全文化对人因安全素质内涵的认识具有深刻性的意义。
（2）要建设安全文化，特别是要解决人的基本人文素质的问题，必须要对全社会和全民的参与提出要求。因为人的深层的、基本的安全素质需要从小培养，全民的安全素质需要全社会的努力。这就使得对于实施安全对策，实现人类生产、生活、生存的安全目标，必须是全社会、全民族的发动和参与，因此，在人类安全活动参与面的广泛性方面，有了新的扩展。即表现出：从生产领域向生活领域扩展；从产业、工厂、企业向社会、学校、消防、交通民航等领域扩展；从工人、在职人员向社会公众、居民、学生等对象扩展。
（3）安全文化建设具有的内涵，既包含安全科学、安全教育、安全管理、安全法制等精神层和软科学的领域，同时也包含安全技术、安全工程、安全环境建设等物化条件和物态领域。因此，在人类的安全手段和对策方面，用安全文化建设的策略，更具有系统性、整体性和全面性。因为不仅安全教育、安全宣传是安全文化，安全科学、安全管理、安全工程技术也是安全文化的内涵。
建设安全文化的目的是提升社会和全民的安全素质，这对于提高人类的安全生存水平，提高企业安全生产保障能力具有基础性意义和战略性意义。在人的安全素质中，安全观念文化是最根本和基础的，而领导者和决策者的安全素质又是重中之重。因为安全观念文化是管理文化、行为文化和物态文化的根本和前提，很多传统的安全观念已经不适应现代社会的要求，这就需要我们建立新的适应社会主义市场经济体制的安全观念。政府管理者和企业生产领导在现代社会应建立的安全观念有：安全第一的哲学观；安全也是生产力的认识观；安全表征人类生存质量的效益观；安全具有综合效益的价值观；设置合理安全性的风险观；人与环境协调的系统观；本质安全化与预防为主的科学观；遵章（法）守纪的法制观；珍惜生命与健康的情感观等。对此应想到，有效的安全文化教育方式是：
（1）要保证一定数量时间的安全自护教育课程的开设，并有权威的安全自护教材；
（2）要开展必要的安全自护演练。对于校园及社区，无论发生何种灾害及突发事件，人员救生与自护互救是共同的，为此有关部门要给出适合于校园、社区、公共场所等的安全计划或称预案，这个预案不同于一般预案的地方是它不是针对单一灾种设计的，而主要针对灾害后所形成的恐惧心理及逃生需求而设计的，目的在于使受教育者，有准备不惊慌，在灾难中有办法生存，有能力创造生存的可能；
（3）要使人人在突发事件面前不起哄、不害怕、养成一种有安全应对能力的素质。我以为当公众都学会并养成防灾应急准备的习惯，我们就会有更多的学生及成年人面对不测，能成为幸运者，和谐社会的安康的目标才会达到。
从建设安全型城市出发，建设不惧灾且能抗灾的建筑及设施是人类的目标，这不仅需要城市硬件系统如城市生命线系统的安全与应急能力的提高，更有赖于城市中各子系统、子网络的安全能力建设，这里特指如何提升传统城市生命线系统运行可靠性及对待突发事件生命线系统“抗攻击”的安全稳定性。2010年9月17日，北京遭遇全城大堵车，上百条路时速不足20公里，尽管交管部门称有六大堵车原因，但我以为它恰恰考量出北京在应急能力建设上的现状不足，暴露了中国诸多大城市的脆弱性。至此我再对提高城市公众的安全文化教育谈几点思考：
（1）事实上在全国中小学生开展以安全文化自护意识与能力教育的呼吁已建议了许多年，迄今国家只在每年3月末的最后一周的星期一确定为“中小学生安全日”，这无疑是极为必要的。作为一位从事多年防灾减灾研究的城市科技工作者，我坦言：迄今为什么国家教育部或大城市教委不组织出版真正由防灾减灾各方专家与教师共同编制的教材？我国在大量引进外版教科书中为什么忽视引进欧美、日本等国的大、中、小学不同的安全教材或指南呢？据我所知，日本在20年前就出版过针对中小学校园内安全的教材，并按照每一年级不断变化其中的内容，这难道不该启示我们的安全文化教育模式吗？
（2）我们该如何建构中国的安全文化教育体系呢？我在过去编著过《安全危急自护指南——献给中小学生及家长》（龙门书局1996年10月）、《保护生命——中小学生平安自护小百科》（广西科学技术出版社1999年8月）等多部中小学生安全读物，2005年3月又在国内率先推出高校城市灾害学教材《城市灾害概论》，但我的实践体会是：要深入且有效地开展安全文化教育要解决系统化教育问题，因为灾难教育不同于一般科普，它必须体现出必要的技术含量；同时安全文化教育要在各层面展开不同群体的教育方式及深度也不相同。为此，还要解决好教材、教师、教育质量评估等问题。具体讲，如果在全国范围内开展安全文化自护教育应至少在三个层次展开，它不仅仅是教育部门的事，要成为一种国家行为，成为社会的精神文明的标志：
其一，在全国公务员中开展必要的灾害危机管理课程的学习，使“政府减灾行政”的应急预案与常效建设得以真正贯彻；
其二，在全国城乡社区中有代表性地开展适合国情的“安全社区”建设试点，有必要由国家制订“十二五”《安全社区建设发展纲要》，形成一个有力度的全民安全文化宣教高潮；
其三，在全国城乡大中小学（含托幼）普遍开展校园安全建设，不仅抓好校舍、实验室环境的硬件安全，还要抓好学生安全自护素质的教育，应按大、中、小学不同受众面编制正式的安全减灾教育课本（不能仅仅是课外读物）；另一方面鉴于国家、城市安全减灾专门管理、科技人员的紧缺的现状，应有目的地扶植专门化的体现综合减灾思想的新兴专业如城市灾害学、城市灾害管理学、城市灾害救援学、城市灾害经济与统计学等。
（责任编辑：王凌宇）
参考文献：
[1]金磊．城市灾害学原理[M]．北京：气象出版社，1997.
[2]金磊．中国城市综合减灾体系建设及其系统思考[J]．灾害学， 1998（3）.
[3]金磊等．城市灾害概论[M]．天津：天津大学出版社，2005.
[4]金磊．“9·11”事件与国外性能化防灾设计方法[J]．建筑创作， 2003（9）.
[5]翟永梅等．国内外大城市防灾减灾原理模式的比较研究[J]．灾害学，2002（1）.
[6]中华人民共和国国务院．国家综合减灾“十一五”规划[OL]．.cn/policy/txt/2007-08/14/content_9252706.htm