摘 要：旅游规划是协调各利益相关者利益诉求，实现旅游和其他部门共同目标的过程。本文从旅游规划的利益相关者角度出发，通过对各级政府部门、旅游企业、旅游规划专家、社区居民、旅游者的利益诉求进行分析，提出政府应在旅游规划中起协调利益相关者的利益诉求，对旅游企业进行监督，旅游规划专家在制订规划的过程中关注社区居民参与及旅游者的利益诉求，以保证旅游规划的顺利实施及旅游业的可持续发展。
关键词：利益相关者；旅游规划；协调
旅游业的发展涉及到众多的利益相关者，在它的发展中必然会出现各种利益主体的相互博弈。为了使旅游业能够得到健康和持续的发展，在旅游规划的制定过程中，应把这些利益相关者充分吸纳进来，使他们能够积极参与到旅游业发展中来。
什么是旅游规划？旅游规划的定义众多，笔者比较认可的是亨特的定义。亨特（Hunter）认为旅游规划由于牵扯到不同利益群体，所以要注意各种利益的协调，旅游规划应该是使旅游和其他部门的目标共同实现的过程。国外旅游规划发展较早，特别是1985年Murphy出版了《旅游：社区方法》以后，国外在旅游资源开发与保护和旅游地环境建设等一系列内容的目标、对策和行动方案中注重当地居民、相关产业部门与企业的利益。这就是“社区法”。“社区法”认为，为使各相关利益主体在规划中能得到合理的体现和维护，最佳的办法就是制订规划的过程中吸纳他们的才智、经验，考虑他们对规划方案的感知，强调社区居民及其他相关利益主体参与到规划和决策的制订过程中来，从而使规划实施后能尽量减少各利益相关主体对旅游的反感情绪和冲突行为，最终把旅游业整合到当地社会、经济、环境的综合系统之中，使旅游业持续健康的发展。国外的具体做法是，并不把旅游规划交给某个单位单独来做，而是鉴于旅游综合性强的特性，根据当地特色，聘请不同方面的人士组成临时规划单位来共同合作编制。对比而言，我国现行的旅游规划与国外旅游规划的要求甚远，旅游规划内容中可能更多的体现的是规划委托方的意志。社区居民、旅游者、旅游从业者的利益诉求并没有得到体现，这就为旅游规划实施过程中遇到的诸多困难埋下了隐患。本文从旅游规划利益相关者角度进行分析，明确目前我国旅游规划利益相关者的利益诉求，通过在旅游规划过程中充分体现和维护利益相关者权益的方式来促进我国旅游业持续健康的发展。
二.旅游规划利益相关者分析
旅游规划是一项利益关联性较强的工程，它不仅涉及到所在地政府、社区居民、民间旅游协会、文艺团体等当地利益相关者，也与企业、旅游者、旅游从业者、媒体等外来利益者有关。本文主要选取各级政府部门、旅游企业、旅游规划专家、社区居民、旅游者进行分析。
（一）各级政府部门
此处的各级政府部门，是一个广义的概念。由于我国的景区（点）隶属于众多的部门，规划的委托方可以是城市规划部门、建筑部门、园林部门、林业部门、旅游部门、国土资源管理部门、环保部门等，所以各级政府部门包括了所有委托方的部门机关。尽管涉及各级政府的部门众多，但作为规划委托方他们的诉求极为相似。根据属地管理原则，我国旅游资源都归地方政府管理。政府是公众权益的法定代理人，在旅游资源开发与规划中，地方政府居于核心位置，发挥着关键性的主导作用。各级地方政府，一方面必须履行政府职能，超越各方利益，根据各项保护性法律法规去保护各种旅游资源；但另一方面，政府存在经济人行为，即地方政府从部门或官员自身利益出发，为了获得经济、社会收益、政绩收益，其过程都可能诱导对旅游资源的高强度开发与规划。因此，地方政府有委托进行旅游规划的积极要求，发展当地经济是地方政府的利益诉求。特别是2009年12月国务院发布了《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）的重要文件以后，极大的调动了地方政府发展旅游的积极性。但目前存在的问题是，在现行政绩考核制度中，市级以下畸重经济GDP而忽视绿色GDP，于是招商引资、产值、税收成为决策的重点，就难免出现管理天平的失衡，偏向投资方，偏向旅游资源的高强度开发。
（二）旅游企业
旅游资源开发的主体起初都是地方政府，黄山、泰山等都是由政府投资与管理。然而随着我国景区（点）的数量不断增多，需要大量的资金来加强基础设施建设和旅游资源的保护。与此同时，原有的事业单位的管理模式已完全不能适应目前市场化管理的需求，企业管理景区（点）更能提高资源、人力、物力的配置效率。基于企业具有融资、高效管理的特点，目前旅游资源开发的投资来源已经主要是社会资金，而各类景区景点（包括政府管辖的）多数已经实行企业化经营管理。由于企业追求利润最大化的特点，势必高强度开发与规划旅游资源，在其委托的旅游规划中更多的体现企业追求经济效益的目表，规划中更多的是关注企业如何组建自己的生产链条，获取更多的经济效益，甚至将旅游景区（点）与房地产式的土地开发模式相等同。如在旅游景区（点）建设索道、宾馆、别墅以增加旅游收入，甚至在景区（点）核心区也不例外。为了增加收入，故意降低旅游资源保护投入，以减少经营成本。
（三）旅游规划专家
旅游规划专家主要由各高等院校、科研机构及业界的专家学者组成。由于旅游规划专家、学者掌握着旅游规划的规律和原理，承担了为旅游业发展出谋划策的重要角色。因此，旅游规划人员在旅游规划中的重要作用不言而喻。在政府及企业眼中，规划专家是地方依靠旅游发展经济的指导者、领路人。尽管国家出台了旅游规划资质的认定办法，但目前一些旅游规划院校或企业旅游规划质量不高。究其原因：一方面，规划专家由于知识水平、专业背景及责任心程度的不同，容易出现主观臆断或模式照搬；另一方面，由于受委托方片面追求短期经济效益的影响，过高估计某些旅游资源的价值和市场的潜力，做出违心的抉择，甚至将一些不适合搞旅游开发的旅游资源和地区说成很有旅游发展前途，这有违科学发展原则。当然，与旅游规划专家最切身的利益是自己的经济收益及自己在行业内的声誉。
（四）社区居民
旅游规划一般是政府、企业委托作的，因此，政府、企业的利益和要求，往往便成了考虑的第一要素。而处于弱势地位的社区居民，便容易成为被忽视的群体，从而导致旅游规划和旅游发展与社区居民相互脱离，产生了众多问题。特别是在边远的少数民族地区，由于居民没有参与到旅游开发过程中，旅游的扶贫作用没有发挥更大的功效。但不可否认的是，参与地方旅游发展的决策是社区居民应有的权利，旅游资源不管是属于国家的（如黄山），还是属于集体的、个人的（如皖南古村落），最希望保护好这些资源的是所在地的原居民，因为他们祖祖辈辈生活于这方水土，这些老天爷、老祖宗留下的旅游资源是他们的无价之宝。即使这些地方是穷山僻壤，原居民也希望借旅游大潮改善生活，所以多数觉醒者会适应形势变化，支持政府与企业变旅游资源为旅游产品，自己也积极融人到旅游开发过程中，以获得一定的经济收益；但他们更强烈要求保护旅游资源，并且要求旅游收益尽量少外溢和漏损。事实上，各种开发模式下原居民的收益分配相差悬殊，还有一些人几乎没有收益。所以，总还有一些思维单纯、以守护者自诩的原居民对于旅游开发持反对立场，采取各种方式抵制旅游者。
（五）旅游者
旅游规划是为游客服务、满足游客需求的规划，是需求导向的规划，“高兴而来，扫兴而归”，“不可不来，不可再来”等说明目的地没有满足游客需求。所以在旅游规划制订过程中，盲目的定义或臆想消费者的趣味、品味都是不科学的。要想一方面要吸引游客，另一方面要满足游客的旅游需求，活动、环境、服务是满足游客需求的3个基本要素，全方位异质体验、细致入微的温馨服务是目的地成功的两个基本条件，从规划性质来看，部分服务已经超出规划范围。但是没有考虑旅游者的规划不能算着一个成功的规划，因为旅游规划的最终目的是旅游者的满意。
通过五个利益相关者分析可知：1、各级政府部门面临发展经济和资源保护的压力，但为了追求经济GDP增长的“政绩”，会积极的促进旅游的发展，制订旅游规划。2、旅游企业以其自身融资、管理的优势，是旅游景区（点）市场化运营的主力军，它的目标是追求利润的最大化，在旅游规划中会更强调经济效益。3、旅游规划专家为了追求自身的经济收入和声誉，会积极的参与到旅游规划中来。4、社区居民为了增加收入也会积极的参加到旅游规划中来，尽管他们有时不得不承受旅游发展后带来的恶果。5、作为最终检验旅游规划成败的旅游者而言，充分享受全方位异质体验、细致入微的温馨服务是他们的永远追求。
三.利益相关者的协调措施及策略
（一）各级行政政府
首先，取消各级市级以下政府畸重经济GDP而忽视绿色GDP的年终考核方式，将旅游绿色GDP考核纳入旅游主管领导的考核范围内。如青海的部分州县，为了保护地方的植被，已取消了相关州县的经济GDP考核，为这一建议的实行开辟了先河；其次，加强与相关政府各个相关部门的沟通，作好与政府利益相关者的利益协调，保证旅游规划的科学性、可操作性；最后，应避免由于政府的人事变动而引起的旅游规划方案实施过程中的“夭折”。这种由于政府官员追求“政绩”的现象时有发生。
（二）旅游企业
根据我国旅游发展的实际情况，企业在旅游景区（点）开发中的地位不仅不会下降，而且会有更大的提升。特别是2012年国家诸多金融部门联合出台的《关于金融支持旅游业加快发展的若干意见》和国家旅游局出台的《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》，为旅游企业作为旅游产业开发主体奠定了基础。由于旅游企业在资金运行、管理技术和管理手段方面有着独特优势和经验，因此，旅游企业在旅游开发中的地位和作用不仅不会减弱，相反会随着旅游业发展的不断深入，其地位会大幅度提升。
（三）旅游规划专家
旅游规划不同于旅游研究，如果说旅游研究是专家、学者独立的科学研究，体现了研究者对旅游发展规律的探讨和人文关怀。所以在旅游规划编制过程中，专家、学者必须与当地政府、企业和社区居民充分沟通，共同完成旅游规划的编制工作。因此，在旅游规划编制过程中，规划专家不仅要更多地关注利益相关者，也要学会如何平衡各利益相关者的利益诉求。因此，在旅游规划的整个过程中，规划专家应该具有强烈的社会责任感，理性对待旅游规划，立足于当地可持续发展，把委托方、社区居民、消费者等利益相关者的要求充分地考虑进去，使旅游业实现更大的环境、经济、社会效益。
（四）社区居民
社区居民作为旅游规划活动的直接参与者，理应有更多的参与决策机会和分享旅游发展带来的经济收益。但由于社区居民处于弱势地位，现代管理知识的缺乏致使他们缺少参与旅游决策的能力，贫困的经济状况使他们缺乏个体经营的能力。针对社区居民的边缘化，政府、企业和旅游规划专家应注重与社区的交流，让社区居民参与旅游规划，提供更多的旅游就业机会。具体来讲，首先，对社区居民的利益给予高度的关注与重视，创造条件和机会，让当地社区参与旅游规划的编制过程和重大决策；其次，旅游规划完成以后应向社会公示，争取能够得到社区居民的认可，以激发他们的自豪感，使他们积极参与旅游规划的实施过程。再次，对社区居民进行教育培训，增强其参与旅游景区经营和参与旅游发展决策的能力。通过参与，可以提高社区居民的经济收入和生活水平；通过参与，可以减少社区居民与开发商、旅游者的矛盾与冲突；通过参与，可以更好的发挥社区居民的主人翁意识，有助于实现当地旅游业的可持续发展。
（五）旅游者
关注旅游者的需要，是旅游规划成败的关键。政府、企业、旅游规划专家应花更多的时间对旅游者的消费行为及兴趣取向进行研究，事实上，利益相关者都希望旅游规划是最科学的指挥蓝图。
旅游规划的制订需要利益相关者的参与，发展旅游业的目的是为了给整个社会带来最大的经济效益、社会效益和环境效益。因此，旅游规划应从以政府为导向转为以利益相关者和谐发展为导向，处理好利益相关主体的各种关系，共创“和谐社会”。
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作者简介：柳红波（1979-），男，汉，河西学院历史文化与旅游学院讲师，硕士。研究方向：旅游资源开发与规划；王晓晶（1987-），女，山西平遥人，四川师范大学历史文化与旅游学院硕士研究生。