［摘 要］旅游业一直处于国家战略的重要位置。新中国成立以来我国旅游业经历了服务国家外事战略、外汇战略等历史阶段。在21世纪我国外贸开始大发展之后,旅游业的创汇功能持续下降,进入转型升级时期。随着旅游大众化和国民旅游的崛起,我国旅游业重返扩大内需的国家战略,并且由于出境旅游的快速增长,旅游业在国家外交战略和外贸战略的作用再次提升。
［关键词］旅游业；发展；国家战略
［中图分类号］F752 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2012）1-0013-02
1 20世纪50—70年代：服务于国家外交和外事战略
新中国成立以后到20世纪70年代,我国还没有真正现代意义上的旅游业。20世纪50年代初,我国对外交流刚刚起步。1949年11月,中华人民共和国在厦门成立华侨服务社,即现在“中国旅行社总社”的前身,主要是为华侨回国探亲、访友、参观、旅游提供服务。1954年,我国成立了中国国际旅行社总社以及上海、杭州、南京、汉口、广州、沈阳、哈尔滨、安东、大连、满洲里、天津、凭祥、南昌等分社,开始接待苏联和东欧各国的自费旅游者。1950年,“夏令营”曾经风靡一时,甚至到莫斯科郊外去夏令营。
由于外交接待的需要,1964年3月中共中央批转中央外事小组《关于开展我国旅游事业的请示报告》。1964年12月在国旅总社的基础上设立了中国旅行游览事业管理局(国家旅游局的前身)作为国务院的直属机构,与国旅总社两块牌子一套班子。1965年1月,中共中央、国务院对中国旅游事业管理局党组《关于第一次旅游工作会议的报告》的批示。1973年,国务院批准桂林成为对外开放旅游城市。1978年,中央成立旅游工作领导小组,同年中国旅行游览事业管理局改为直属国务院的管理总局。
2 改革开放20年：服务于国家外汇创收战略
2.1 开展产业基础建设
1979年我国即开始引进外资,中国出现第一批中外合资项目。外经贸部最早批准的三个合资项目都是旅游企业,即北京建国饭店、北京长城饭店和中日航空食品公司。1980年中国建成最早的主题公园,即北京大观园。随着中国旅游业的对外开放,中国第一批免税店相继出现在北京、广州、上海机场隔离区内。同年中国青年旅行社总社(以下简称“中青旅”)在北京成立,从此开始了中国旅行社行业的中国国际旅行社、中国旅行社和中国青年旅行社等寡头垄断局面。1980年我国旅游接待入境人数进入世界前20名。1983年,国家旅行游览事业总局、中国民用航空局、北京民族文化宫联合举办首届中国国际旅游会议。在北京同时举办了中国旅游展览和旅游工艺品、纪念品展销评比活动。1984年,国务院批转国家旅游局关于北京建国饭店的报告,全国饭店行业掀起了“学建国”的热潮。
2.2 加强体制机制保障
1981年2月,旅游总局作出《关于统一旅游对外联络工作的规定》。1981年,国务院发布《关于加强旅游工作的决定》指出,我国旅游业要“积极发展,量力而行,稳步前进”。1982年7月旅游总局与国旅总社分署办公,各司其职。1984年,国家旅游局下放了旅游外联权,允许更多的企业经营国际旅游业务,并授予它们业务经营所必需的签证通知权。1984年7月,国务院批转了国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》。1985年1月,国务院批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》,决定向省级政府下放外联权和下放签证通知权。1985年,国务院批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》,提出当前旅游体制改革的目标是：要从只抓国际旅游转为国际、国内一起抓；从以国家投资为主建设旅游基础设施转变为国家、地方、部门、集体、个人一起上,自力更生与利用外资一起上；从主要搞旅游接待转变为开发、建设旅游资源与接待并举。1985年,国务院举行的第92次常务会议,原则批准《全国旅游事业发展规划(1986—2000年)》,决定把“旅游业作为国家重点支持发展的一项事业”列入国家的“七五”计划,增加投资,国务院决定成立旅游协调小组,这标志着我国旅游业进入了新的发展阶段。1986—1990年,在国务院发展研究中心主任孙尚清的主持下,提出了一系列比较明确的发展思想和战略表述。1986年,第六届全国人大第四次会议审议并原则批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划(1986—1990)》。提出要大力发展旅游业,增加外汇收入,促进各国人民之间的友好往来。1988年,国务院成立国家旅游事业委员会,属于国务院常设的议事、协调机构,对旅游业进一步加大领导力度。
2.3 加大对外旅游形象宣传
1992年,国家旅游局和国家民航总局联合举办的“中国友好观光年”活动,使得中国的旅游业在短短的两年内得到了迅速恢复。1992年,经国务院批准,由国家旅游局和中国民用航空局共同举办的首次国家级大型旅游活动——92中国友好观光年拉开帷幕,第一次在国家层面上举办大型推广活动。1993—1996年形成了系列主题：1993年中国山水风光游；1994年中国文物古迹游；1995年中国民俗风情游；1996年中国度假休闲游；1998年华夏城乡游。系列主题年活动的开展,扩大了旅游的影响,提升了旅游的地位,并对旅游市场产生了一定的影响。
3 世纪之交：旅游业进入产业化阶段
从20世纪90年代中后期开始,我国进出口贸易的年度增幅要比同年度GDP的增幅平均高出约20个百分点,这样的势头一直保持至今。伴随进出口贸易爆发性增长,绝大多数年份,对外贸易总是呈现顺差,以至于国内美元储备,20多年间增长了数百倍。在这一背景下,旅游业的创汇功能迅速下降,进入发展的战略调整期和转型升级期,并伴随着国民旅游的崛起,产业规模不断扩大,产业化越来越明显。
旅游业的产业性质和产业地位逐步明确。1990年10月率先开放中国公民自费赴新加坡、马来西亚和泰国三国旅游。1992年,中共中央、国务院颁布《关于加快发展第三产业的决定》,进一步明确旅游业是第三产业的重点,各级政府及各有关部门相继把旅游业列入国民经济和社会发展计划,多个省、自治区、直辖市明确提出把旅游业作为支柱产业、重点产业或先导产业来发展。1993年,国务院办公厅转发国家旅游局《关于积极发展国内旅游业的意见》,对国内旅游工作提出：“搞活市场、正确领导、加强管理、提高质量”的指导方针。1994年,旅游业形成了比较完整的统计方式,并且正式纳入国家的统计体系。旅游业第一次有了比较全面的产业形象,国内旅游有了统计数字,旅游总收入概念第一次形成。
旅游业在扩大消费、拉动内需中的作用开始显现,国内旅游成为重点市场。1995年3月,国家旅游局发出《关于开展创建和评选中国优秀旅游城市活动的通知》。1998年中央经济工作会议,提出旅游、房地产、信息这三个领域要培育成为国民经济新的增长点。1998年是中国经济从供不应求变成供过于求的转折点。中国正式告别短缺经济,进入相对过剩的时代。扩大内需成为国家重点,中央经济工作会议把旅游业明确为国民经济新的增长点。1999年新的节假日办法出台,黄金周制度形成了社会的亮点,旅游也成为社会的热点。同年提出了一个宏伟的目标,到2020年把我国由亚洲旅游大国建设成为世界旅游强国。在国内旅游迅速发展的背景下,我国旅游业发展战略调整为“大力发展国内旅游、积极发展入境旅游、有序发展出境旅游”,2009年国务院关于加快发展旅游业的意见进一步表述为“以国内旅游为重点,积极发展入境旅游,有序发展出境旅游”。
4 新时期：迈向宏观部门,重返国家战略
4.1 在经济战略中的作用
2008年国际金融危机的爆发并对我国经济产生冲击,我国旅游业在扩大内需、促进增长、增加就业战略中具有更大发挥空间,成为带动经济增长、优化产业结构、改善人们生活的重要产业。《国务院关于加快发展旅游业的意见》开篇提出,旅游业带动系数大,综合效益好。旅游业涉及面广,综合性强,关联度大,是综合性产业,与旅游业相关的行业超过110个,其中比较直接的主要有29个。根据我国旅游业“十二五”规划,到2015年,国内旅游人数可达到33亿人次,入境过夜旅游人数达8000万人次,出境旅游人数会超过8300万人次。而到2020年,预计国内旅游人数约50亿人次(由于乡村旅游、农家乐等还很难统计,因此人数总量比这个还要多)。入境过夜旅游人数会达到9000万或1亿人次,出境旅游人数会达到1.2亿甚至1.5亿人次。
4.2 在外交战略中的作用
在党和国家领导人的重要国务活动中,也与新西兰、意大利、俄罗斯、朝鲜、塞尔维亚等国签署旅游合作文件。1983年实施的规范我国大陆居民港澳台旅游的VFR(Visiting Friends/Relatives)是ADS的前身,也是出境旅游管理体系建设的有效尝试,政策的有益探索。1997年,ADS(Approved Destination Status)取代了VFR。中国香港、中国澳门、泰国、新加坡、马来西亚和菲律宾成为第一批ADS国家和地区。2000年以前,正式实施的ADS旅游目的地只有9个,出境旅游人数不足1000万人次。而到2010年年底,这一数字分别为110个和5739万人次。
4.3 在外贸战略中的作用
目前,旅游领域已由服务贸易的创汇大户到逆差大户,成为我国国际贸易摩擦的“润滑剂”。自1992年以来,除个别年度(1994年)外,中国服务贸易始终处在逆差的状态,同时逆差呈逐步扩大趋势。与此同时,旅游服务贸易是我国服务贸易中仅有的两个一直处在顺差状态的项目之一,且自2000年来顺差不断增大。我国服务贸易在旅游等领域则有很大优势和潜力,旅游服务贸易长期是我国服务贸易的强项,创汇基本上占据服务贸易创汇的1/3以上。正是旅游服务贸易的长期顺差有力缓解了我国服务贸易总体逆差的局面。以上格局近年被迅速打破。旅游贸易进口高速增长使我国旅游服务贸易持续出现逆差并急剧扩大。2009年以前,仅2003年第二季度由于“非典型性肺炎”疫情导致2.66亿美元的旅游服务贸易逆差。2009年第一季度,我国旅游服务贸易再次出现18.36亿美元的逆差,迄今已经连续第10个季度处于逆差状态。2011年上半年旅游服务贸易逆差已达到102亿美元,占服务贸易逆差的54%。
新的时代背景和产业环境表明,在国家层面制定与大旅游相适应的法规与政策迫在眉睫。2009年4月,全国人大财经委召开旅游立法调研座谈会,认为旅游立法十分必要、势在必行,同年11月,旅游立法工作正式启动。
［基金项目］本研究是国家社会科学基金重大项目(10zd&051)阶段性成果。
［作者简介］李仲广(1976—）,男,广西平南县人,副教授,研究方向：旅游经济。