[摘要] 都市农业是现代农业的重要内容，有其独特的内涵与形式。美国、日本、德国、荷兰等发达国家都市农业建设取得了显著成效，有许多值得借鉴的经验。我国都市农业发展迅速，在北京、上海、广东等地探索出了各具特色的发展模式。未来一个时期，我们要围绕都市农业功能拓展、产业融合和管理创新的总体要求，在完善政策法规、科学编制规划、优化投资机制、明确任务目标、加强宣传交流等方面采取有力措施，推动我国都市农业快速发展。
[关键词]都市农业；城镇化；发展战略
[中图分类号]F320
[文献标识码]A
[文章编号]1007-8487（2015）12-0061-06
[收稿日期]2015-04-30
[作者简介]詹慧龙（1968-），男，江西广丰人，农业部农村社会事业发展中心副主任、研究员、博士生导师，主要从事农业经济与政策研究；刘燕（1964-），女，湖南洞口人，中国农业科学院机关党委办公室主任、副研究员，主要从事农业政策与管理研究；矫健（1983-），男，黑龙江人，博士，农业部规划设计研究院工程师，主要从事农业经济理论与政策研究。
一、都市农业及其相关概念
都市农业是现代农业的重要组成部分。随着工业化、城市化的发展，临近都市以及都市辐射区域内的传统农业，受城市发展理念、发展形态和产业特征的影响，借助城市化发展成果，利用城市提供的生产要素和市场，依托城市的经济、社会和生态系统，在发展方式、内涵和目标等方面都发生了较大转变且形成了独有的特征，在服务城市发展、改善居民生活、维护社会稳定方面发挥着重要的基础性作用。
（一）概念界定
20世纪30年代，日本学者青鹿四郎在《农业经济地理》一书中首次提出了“都市农业”的概念。他认为，都市农业是“与城区内的各功能区域或围绕在城市周边的特殊形态的农业，与城市功能相互依存和影响，主要从事农业种植、畜牧水产养殖等集约化、专业化生产复合经营，面积大多为城市面积的2-3倍”。联合国粮农组织将“都市农业”定义为在城市及周边，充分利用耕地、山地、水面等资源，开展种养殖业等生产经营活动，为城市提供鲜活农产品、生态、旅游等产品的现代农业。
目前，多数学者都认为，都市农业是在大都市中心及边缘区域，借助现代科学技术和设施装备，以现代农业产业体系为核心，以满足市民多种需求为目的，融生产、生活、生态、科学、教育和文化于一体，为城市提供良好服务及产品的新型农业发展形式。
（二）功能特点
都市农业不仅为城市提供粮肉蛋奶、花卉蔬果等有形产品，还为居民提供休闲、娱乐和农事体验等服务性产品，具有生产保障、生活供给、生态建设、休闲农业、科教文化、出口创收、就业增收等多种功能，呈现城乡区域联动、生产经营一体、经济社会环境效益复合的特征，具有很强的综合性和高效性[1]。
（三）布局特征
都市农业不仅分布在城市之中和城郊，也分布在城市之间和远郊以至更广泛的区域，其形态往往呈块状或片状，表现为“城中有田”“田中有城”“城田相融”，农业地带成为城市的一个有机组成部分。从形态来说，既有分布在城市内部的以景观农业为主的插花状、镶嵌型都市农业；又有分布于若干紧密联系的大中小城市之间，将都市和农村连为一体，以提供园艺产品为主的蛛网式都市农业；还有分布于交通干道沿线，物流条件完备、市场联系便捷、服务设施配套，以批发市场和农业服务业为主的条带状都市农业。
（四）产业体系
各国各地区都市农业的产业结构不尽相同。总体来看，都市农业常常表现为一、二、三产相衔接、产加销一体化、农业和旅游业相结合的特征。其产业主要包括：
1.都市园艺业。通过现代化的园艺生产基地和生产中心，生产应季和超时令的蔬菜瓜果与优质花卉，丰富产品供给，美化居民生活，繁荣城乡市场。
2.都市养殖业。以技术水平高、投资密度大的高效和特种养殖为主，在为居民提供肉、蛋、奶、毛皮、野味、药材等消费品的同时，提供休闲垂钓、宠物饲养与观赏等服务，改善居民生活、带动相关产业发展。
3.都市农产品加工业。依托城市的人才、资金和技术，进行农产品初加工、精深加工以及副产品综合利用，满足市场需要，提高产品附加值。
4.都市休闲旅游业。把农业生产、农村生活和旅游业结合起来，使第一产业向第三产业延伸渗透，增加农业附加值，提高农业综合效益。
5.都市农业服务业。围绕都市现代农业的发展，提供信息、技术、装备以及人才和教育培训等服务，通过建立物流基地、运输中心、批发市场等，为城市间、城市内以及城乡间提供物流服务，提升种、养、加产品和服务的价值。
二、国外都市农业的发展
都市农业始于1919年德国创造的“市民农园”。经过近一个世纪的发展，美、欧、日等发达国家的都市农业在理论和实践上都已走在世界前列，取得了良好的经济、社会和生态效益。
（一）发达国家都市农业的特点
美国的都市农业成熟于1970年左右，形式以市民农园为主。市民农园的经营者和城市居民共同从事生产经营活动，形成利益共同体，通过打造稳固的销售渠道，为周边市民提供质优价廉的农产品，最终实现双赢。这种类型的都市农业强调其经济和生态功能。以现代化、集约化、低成本、高效益为主要特征，不断减少各类农资及人工投入，采用科学的管理技术和理念，降低成本，提高经济收益。此外，美国农业的物流和社会化服务体系发达，全国庞大的运输网络、完备的机械化和自动化储运设备为都市区农产品运输提供了基础，市场网络遍及全美，健全的农业社会化服务体系也为都市农业发展提供了有利支持。
德国都市农业以市民农园类型为主，经历了由单一食物供给向生产、耕作体验等多功能的转变。中小城镇的市民农园生产者达83万户，总面积3万hm2左右，其主要分布在中小城镇周边政府提供的公有土地以及居民私有土地上。约50户市民组成一个合作组织，负责粮食、蔬菜、瓜果等种养经营，使广大市民参与农业生产，享受农耕文化的乐趣，满足人们向往自然、回归自然、获得安全又富含生活情趣的劳动成果的需要。同时，德国政府于2001年颁布了《联邦市民农园法》，2003年颁布了《关于市民农园解约赔偿管理条例》等法规，确立了都市农业的地位，明确市民农园的发展模式，并对其予以扶持。政府规定，承包人要与政府签订约30年的合同，市民农园不以经营为目的，政府对其生产活动不加干涉，但规定其产品不能出售，承包人中途可以退出或转让。
荷兰是典型的人多地少的国家，土地资源非常稀缺，大都市区域土地比一般地区更加稀缺，实现都市农业土地利用效益的最大化成为荷兰都市农业发展的一个重要导向。荷兰都市农业主要具有以下特点：一是发展工厂化农业。园艺业和奶牛业是荷兰都市农业的主导产业，这些产业的发展走高投入、高产出的路径，大力发展设施精细农业，通过实现都市农业的工厂化、专业化、自动化，提高土地产出率。二是注重可持续发展。不以产量最大化为目标，而是重视农业与环境、自然的协调发展，重视农业的社会功能，提出和推行农业的“绿色生产力”理念，增强“环境友好”的可持续生产力。
日本都市农业形成于战后经济高涨期。为实现农业的可持续发展，日本政府出台了一系列土地税收制度，使市区保留了部分耕地，成为都市农业赖以生存和发展的宝贵资源和重要载体。其主要特点：一是分布形态呈现点状和片状。主要集中在东京、大阪和中京三大都市圈内，呈5hm2以下的点状和10hm2以上面积的片状分布。二是食品生产、农业增收和生态保护功能兼顾。在产业结构调整中，逐渐淘汰了效益低、成本高的农业产业，大量发展绿色、保健食品，提高都市农业的经济效益，也充分保障了各类农副产品的有效供给。三是生产装备现代化。通过小型化、集约化和现代化的农业生产设施，蔬菜等农产品基本实现了全程机械化操作，其中80%的蔬菜与园艺产品实现了现代化栽培，商品率超过90%。四是观光休闲农业已经成为都市农业重要组成部分。通过市民农园、科学教育园地和多种形式的文化艺术展览，挖掘农业蕴含的文化资源；建设供游客住宿、休闲体验的“故乡之家”“农家别墅”等，有效利用农村环境资源。五是以立法的方式，加强对都市农业的保护。日本政府于1961年、1966年分别出台了《农业基本法》《日本蔬菜生产上市安定法》，支持果蔬、园艺等劳动密集型产业发展，1974年的《生产绿地法》，将城市土地区分为建设用地和农业用地，并提出农业用地的保护办法。
（二）发达国家发展都市农业的经验与启示
1.政府大力支持和规范管理。各国政府都在基础设施建设、税收、投融资、社会化服务体系建设等方面对都市农业的发展予以支持；同时，在农业土地、产品质量和环境保护等方面也实施了有效的管控。
2.先进科学技术的研发与推广。目前，发达国家的都市农业不再过度依赖化肥、农药、机械等的高投入来提高效益，而是转为主要依靠生物科技、信息技术、设施农业等先进措施获得高产、优质、高效、安全、环保的产业目标。
3.不断拓展农业功能。在强化产品、效益和促进就业的同时，逐步丰富和完善生态、观光、休闲、娱乐、文化和农耕体验等功能，已经成为都市农业发展的重要方向。
4.完善的社会化服务。建立和完善农业社会化服务体系，既是都市农业健康发展的基础保障，也是其重要组成部分[2]。都市农业是一个完整的产业，包含生产要素供给、生产、加工、运输和销售等各个环节，产业一体化、城乡一体化的特征日益明显。
5.因地制宜、发挥资源优势。不同区域人才、技术、资金、市场条件不同，都市农业的发展也不尽相同[3]。发达国家的都市农业都紧密结合本地实际、充分发挥资源优势和特点，科学规划、有序发展，从而呈现出特色各异、互竞互促的发展格局和良好态势。
三、我国都市农业的总体状况
（一）发展现状
经过近20年的实践，我国都市农业发展迅速，成效明显，呈现出如下特点。
1.农产品供给能力逐步增强。各省、区、市坚持把提升菜篮子产品保障能力作为发展都市农业的重要任务，加强生产基地建设、促进产销衔接、完善物流体系、强化质量监管，确保城镇居民对优质农产品的需求。例如武汉市通过实施一系列扶持政策，加快提升“菜篮子”产品生产能力，淡水产品和蔬菜自给率在全国36个大中城市中分别位居第一和第二位。
2.优质生产要素不断汇聚。充分利用大中型城市资金充裕、技术先进、人力资源丰富等优势，加大各类政策倾斜和财政投入力度，积极引导各类资源要素向都市农业聚集，并取得了良好成效。例如北京围绕建设有中国特色世界城市发展目标，充分发挥技术、人力资源等优势，重点发展种业，着力打造“种业之都”，初步确立了以全国种业科技创新中心、全国及世界种业企业聚集中心、全国种业交易交流中心为核心的“三中心一平台”地位。
3.促进城乡协调发展。各地区把都市农业作为城市经济社会发展的重要组成部分，纳入整体规划统筹考量，有效夯实了农业发展的基础，显著提升了农业产业化和服务社会化水平，促进了城乡融合、协调发展。为加快推进符合国际化大城市配套的现代农业，上海先后制定多项行业规划，提出统筹城乡、经济、文化、区位协调发展的思路，逐步建立起城乡一体化的产业发展、劳动就业、土地利用、环境保护等政策体系。
4.体制机制不断创新。各地通过土地流转、劳动培训、资金支持、政策投入等试点探索，不断增强都市农业发展活力。成都通过试点农村合作经济组织、家庭农场等多种类型的规模化经营模式，让农民过上了“拿着产权收租金、坐在门口搞经营、进入园区挣工资”的好日子；广州通过实施“有文化、懂技术、会经营”新型农民科技培训工程，年均培训农业劳动者1.1万多人次，使当地99%的农民获得了绿色证书。
5.理论探索不断深化。各地在积极开展都市农业实践探索的同时，有关理论研究也在不断深化。2008年，农业部分别在北京和上海设立了都市农业北方重点实验室和南方重点实验室，为国内都市农业发展提供了理论支撑、政策支持、技术保障和人才储备；中国农学会成立了都市农业与休闲农业分会，通过组织召开全国性都市农业学术会议，加强国内都市农业理论交流；北京、湖北等地成立了都市农业研究院和规划设计院等机构；武汉市创办了都市农业专刊和网站；西安举办了全国都市农业发展论坛，发布了有12个城市参与的《发展都市农业西安宣言》。
（二）主要模式
各地在推进都市农业建设过程中，结合本地实际，探索出了各具特色而又行之有效的发展模式。
1.北京的圈层发展模式。北京将都市农业总体空间布局确定为五个发展圈层。一是中心区域的展示型农业。发展以农产品展示交易为主要内容的景观农业和会展农业[4]。二是郊区景观农业，重点发展绿化农业、休闲农业、田园农业和科普农业，美化城市环境。三是优质高效型农业。配合观光农业，重点发展设施农业、规模化优质种养殖业。四是郊区、山区生态休闲型农业。主要发展环境依托型、资源节约型的特色农业、生态农业和休闲农业，促进生态农业旅游快速发展。五是环京合作型农业。发展合作农业、订单农业、外向农业和服务农业，通过优势互补，辐射和带动北京周边区域现代农业发展。
2.深圳的园区型发展模式。深圳把农业园区建设作为提高农业资源利用率、改善农业生态环境和推进都市农业现代化的有效途径，建设了一批具有产品生产、科普教育、观光休闲和农事体验功能的农业园区，打造都市农业发展的要素集聚平台，实现由传统都市农业向资本密集型、技术密集型和信息密集型现代都市农业的转变。
3.上海的网络式发展模式。经过20多年的努力，上海都市农业快速发展，初步形成了“五区十带”网状空间发展格局。“五区”即崇明、长兴和横沙三岛绿色优质农产品生产片区，杭州湾北岸粮菜及特色瓜果生产片区，黄浦江上游以水稻、水产养殖和水生经济作物为主的“三水”农业片区，沪北远郊菜粮设施化生产片区以及以蔬菜、瓜果、经济果林和水稻生产有机组合的环城都市田园农业发展片区。“十带”是指市中心通往10个区县快速干道两侧的都市农业展示示范带。
（三）突出问题
1.我国都市农业在快速发展的同时，也存在着一些突出问题。对都市农业的认识有待提升。总体上，大家对都市农业重要性的认识还不够，对其功能作用的理解还存在片面性。比如，《全国现代农业发展规划（2011-2015）》中提出在东部沿海先导农业区、大城市郊区多功能农业区率先实现农业现代化，但未明确我国都市农业的功能及在现代农业中的地位和作用，导致部分地区过于重视非农产业，都市农业的地位和作用受到忽视，部分城市过分依赖全国大市场、大流通来解决自身农产品供应和销售问题，没有充分认识本地都市农业在农产品供给、生态改良、促进就业等方面的功能。
2.都市农业发展的资源约束日益加剧。我国正处于城镇化、工业化高速发展阶段，耕地面积减少趋势不可避免，农业劳动力、资本加速向城市及二三产业转移，未来“在哪种地、谁来种地、如何种地”的问题将日益突出。另外，近几年社会资本进入都市农业速度较快，但他们进入的主要是设施农业、规模养殖业和休闲农业，而畜牧养殖、观光休闲等所需的用地指标往往不能得到有效满足，而且还造成了都市农业经营的筹资困难。比如在上海，目前冷库、办公用房、休闲农业设施的临建时效仅有3年，固定资产形成难度大，难以获得融资。
3.都市农业发展的支持力度有待加强。近年来，为加快都市农业发展，各地创新体制机制，出台了一系列支持政策措施，但在基础设施建设、农业科技推广应用、劳动力培训等方面，对都市农业的倾斜力度有限。南昌设施蔬菜生产中劳动力成本占60%，从业人员老龄化严重，急需在先进技术研发推广、生产补贴、农业保险等方面获得更多支持[5]；成都地区大部分农产品的供应主体还是分散化经营的农民，规模小，实力弱，推进规模化经营的相关扶植政策有待创新。
（四）发展趋势
随着我国经济社会发展进入新常态，我国都市农业也将伴随工业化、城镇化的发展而呈现出新的发展态势。
1.主要功能转型提升。随着环境友好、资源节约的城市建设理念深入人心，作为城市系统重要组成部分的都市农业，其功能定位也将有别于传统农业而呈现出新的特点。一是提升经济功能。通过合理布局，保障居民粮食、蔬菜、肉、蛋、奶等基本农产品供给，同时为其它产业提供优质充分的原材料，为工业化发展提供保障。二是强化社会功能。随着城市扩大、人口增加，城市在稳定市场供应、优化社会管理方面的需求日增，都市农业在吸纳就业、农民增收、科学普及、人才培训和维护社会稳定等方面的功能将更加凸显。三是完善文化功能。除了承继农耕文化，都市农业还有利于培育市民的孝亲文化、节俭文化和勤劳文化观念，使先进文化在城市郊区推广，传统文化在市民心中扎根，促进传统文化与现代文明的结合与融合。四是突出生态功能。都市农业创造的生态系统，能够为城市提供优质空气，调节小气候，给市民提供旅游、休闲、教育和锻炼的场所，有利于改善市民的居住和休憩环境，提升居民的生活质量、培育市民的生态观念。
2.多种产业相互融合。“融合一产，做强二产，拓展三产”将是我国都市农业发展的趋势。通过创新农业生产要素构成，优化资源配置利用，推动都市农业加快在第一产业内部融合、向第二产业有效延伸、与第三产业紧密结合，朝着产业化和综合化方向发展。
通过合理规划、精心设计，围绕“从田头到餐桌”“从产品到商品”“从生产到生活”的营销脉络，有效整合一系列生产经营活动，使不同产业合理匹配与有机衔接，从而提高资源利用效率，提升产业内部收益率。比如推行粮食种植业、花卉园艺业和畜牧养殖业紧密结合的农牧一体化循环生态农业发展模式，或者建设养殖—屠宰—副产物精深加工相配套、一二三产有机衔接的新型产业链模式，实现基础设施共享化、要素资源集约化、产业效益内部化，克服边际报酬递减规律，确保都市农业持续健康发展。
3.经营管理不断创新。从发展趋势看，我国都市农业将呈现以农户和各类企业为主体，以农村集体为补充的新格局。各类经营主体的自我发展和竞争合作，将进一步改善都市农业产业结构和发展质量，促进区域经济社会发展的转型升级。随着返乡农民组建家庭农场、合作社等农业经营组织日益增多，工商资本快速进入农业领域，都市农业经营主体和资本投入多元化的趋势日益明显，外部观念、信息、资金、技术和人才对农业发展的影响日趋深入，农业生产组织的企业化、规模化、一体化特征日益凸显，经营管理的设施化、信息化、标准化水准日益提高，品牌推广的指向性和物流配送的精细化程度显著提高[6]。一系列的变化和创新，将使都市农业与城市共同进步，在经济和社会发展中发挥更加重要的作用。
四、推动我国都市农业发展的对策建议
发展都市农业是“四化”同步发展的客观需要，是全面建成小康社会的必然要求。我们要根据我国经济社会发展的客观实际，结合我国现代农业发展的阶段性特征，认真做好以下工作，推动都市农业平稳健康发展。
（一）完善政策法规，强化都市农业支持保障
出台有针对性的都市农业发展政策，在《农业法》《农民专业合作社法》等法律法规基础上，制定和完善与都市农业发展相适应的法律法规，修改完善《预算法》，进一步明确乡村公共产品在财政预算支出中的地位，[HJ1.6mm]扩大公共财政对乡村公共服务的支持，开辟和扩大都市农业发展的财政补贴。修订完善工商、税收、卫生等方面的制度规章，对都市农业经营者在企业注册登记、经营税收减免、银行贷款等方面予以优惠，创设更加有利于保护和支持都市农业发展的法律和制度环境。
（二）科学编制规划，引导都市农业有序发展
组织编制全国性、区域性都市农业发展规划，形成上下衔接、相互配套的规划体系，明确不同区域都市农业发展的目标与重点，引导都市农业合理布局，优化结构，提升质量。完善现行的城市规划法和管理办法，在城市规划体系中增加都市农业的内容，将都市农业土地开发纳入城市土地利用规划，完善设施农业、畜牧业、渔业、休闲农业、农产品加工业用地优惠政策。建立城市保护性生产绿地制度，转变国内城市绿地单一的绿化和生态功能，通过经营各类形态的都市农业，强化绿地的农业生产和农事体验等功能。
（三）优化投资机制，增强都市农业发展动力
优化都市农业投融资体制机制，激发各类投资主体的积极性。按照各地都市农业的特点和任务目标制定差异化的投资支持政策，重点加强农田基础设施、科技研发推广、市场流通设施及公共服务体系等领域的投入。拓宽融资渠道，推进投资主体多元化，破解都市农业发展的资金瓶颈。发挥金融在都市农业经济发展中的引导、调控、支持和保障功能，支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整和农村人才培育，吸引和鼓励各类资本有序进入都市农业相关领域，促进都市农业转型升级。
（四）明确任务目标，提升都市农业供给能力
立足我国粮食安全战略和农产品质量安全形势，将粮食生产、“菜篮子”建设、农产品质量安全保障等作为都市农业建设的重点目标。在城市周边，要从保生态、保安全的角度，稳固和提升粮食生产能力，提高粮食供应水平；落实“菜篮子”市长负责制，合理划定园艺产品和畜产品生产区域，逐步提高“菜篮子”产品生产现代化水平，提升都市农业“菜篮子”生产的综合能力和质量水平；加强农产品物流体系、信息服务体系和质量安全保障体系建设，改善宏观调控，确保农产品产销平稳和市场稳定。
（五）加快主体培育，夯实都市农业发展基础
按照都市农业规模化、标准化、集约化、优质化的要求，培育一批适应都市农业发展需要的现代农业经营主体。重点培育有实力的农业生产大户、专业合作社、现代家庭农场，发展一批有资金、技术、管理和产业优势的都市农业产业化龙头企业，以现代化的经营主体引领都市农业转型升级。大力开展生产技术、质量管理、经营服务、品牌营销、信息能力等方面的知识和能力的培训，提升都市农业经营者的素质水平。
（六）搞好基础建设，健全都市农业市场体系
建立健全产地准出、市场准入制度，抓好产销衔接和联防联控，提升农产品质量安全保障能力；健全物流基础设施建设，畅通连接城乡的道路运输体系和市场网络，提高农产品从生产到销售各环节的流通效率；加快农业信息网络基础设施建设，整合信息资源，建立起资源丰富、信息面广、辐射力强的农业信息服务体系，提高农业信息服务水平，为管理者、生产经营者和消费者提供及时有效的实用技术、农业投资、产品供求等信息。
（七）加强宣传交流，凝聚都市农业发展力量
加强都市农业宣传教育，使都市农业生产者树立起优质、高效、生态、安全的经营理念；重视都市农业的形象策划与宣传，打造都市农业知名品牌；举办各类展会活动，推介都市农业优质产品，拓展国内外市场；搭建交流合作平台，分享都市农业建设经验，开展产业与市场等多领域合作；引进现代理念、先进技术、品种和装备，提升都市农业发展的质量和效益；支持多种类型经营主体发展，吸引社会资本投资都市农业建设，加快都市农业的现代化进程。
参考文献：
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责任编辑刘绛华
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